Говоря о ее сути, Нурсултан Назарбаев выделил два главных момента: необходимость перераспределения властных полномочий для повышения эффективности работы госорганов и важность демократизации политической системы в целом. Отмечены также два основных направления работы: передача значительной части установленных законами полномочий Президента по регулированию социально-экономических процессов Правительству и другим исполнительным органам, а также решение более сложной задачи – по сбалансированию отношений между ветвями власти на конституционном уровне.
В обращении Главы государства подчеркивается, что «мир сегодня меняется на глазах. Скорость и сложность общественных процессов нарастают и в Казахстане. Уже сегодня мы должны думать о том, как реагировать на глобальные и региональные вызовы, которые неизбежно поставит грядущая история перед нами».
С ускорением темпов исторического развития связана тенденция по сокращению срока действия конституций стран мира. Исследователи отмечают, что если до Первой мировой войны средняя продолжительность жизни демократических конституций составляла 21 год, то после нее – 12 лет. Чаще проводятся и конституционные реформы. В то же время государства планеты имеют свои исторические особенности, так сказать, генетическую программу развития, а их основные законы – индивидуальный срок действия, определяемый многими факторами. В некоторых ситуациях отдельные конституции могут меняться каждый год, а другие действуют более двух веков.
На их развитие влияют все факторы, оказывающие воздействие на эволюцию общества. В полной мере это относится и к Казахстану. Конституция РК 1995 года – уже третья, действовавшая после обретения независимости. Кроме того, в нее уже внесены десятки изменений в 1998, 2007, 2011 годах.
С момента принятия Конституции 1995 года в нашей стране значительно изменились экономика и социальная структура общества. Республика стала региональным лидером и развивается по Стратегии «Казахстан-2050», предусматривающей ее вхождение в число 30 наиболее развитых стран. Мир стоит на пороге новой промышленной революции, связанной с современными видами энергетики, прорывами в разных областях науки и техники, с широкой роботизацией всех сфер жизни общества.
Республика вступила в ВТО и ЕАЭС, развивает отношения с ЕС, США, Китаем, странами всех континентов. Осуществляется индустриализация, развивается транспортная система. Казахстан создает свой космический центр и Международный финансовый центр «Астана» с максимальными условиями для привлечения инвесторов. Значительно улучшаются условия для ведения бизнеса. Формируется средний класс.
Важную роль в процессе эволюции Конституции имеют политические факторы. В стране произошли изменения в партийной системе, в соотношении политических сил; выработан новый стратегический курс развития, начата его реализация; заметны изменения в политическом и правовом общественном сознании. В Казахстане реализована разумная и успешная модель межнационального и межконфессионального мира и согласия, ядром которой служит Ассамблея народа Казахстана.
Но наличие сильного и авторитетного Лидера может вести и к некоторой его конституционной перегрузке, когда на Главу государства возлагается слишком много функций (излишняя компетенция и в итоге ответственность за все). В то же время другие государственные органы и должностные лица ждут указаний сверху, действуют нередко без инициативы, с минимальной ответственностью, так как не участвуют в принятии многих решений. Если говорить о Парламенте, он вполне может, как показывает зарубежный опыт, не только работать более активно, лучше контролировать Правительство, что будет способствовать более эффективной его деятельности, но и нести большую долю ответственности.
Перегруженность полномочий Президента отметил и Глава государства, сказав, что «на первых порах мы написали много полномочий Президенту». В условиях 1990-х годов это было закономерно и необходимо для выхода из кризиса после распада СССР, создания новой экономики и нового государства, для проведения системных реформ. Но спустя более 20 лет, на ином этапе развития государства требуются изменения. Страна обрела опыт, поднимается планка целей ее развития, для успешного продвижения вперед необходимы объединенные ответственные коллективные усилия всех госорганов.
Самой динамичной частью в исторической эволюции конституций в романо-германской (континентальной) правовой семье, к которой принадлежит и правовая система Казахстана, является описание конструкции государства – особенностей его формы и статуса государственных органов. В этой части Конституции фокусируются также основные политические интересы социальных групп, ищущих доступ к распределению ресурсов общества за счет государственных правовых и политических механизмов и за счет влияния на функционирование указанных механизмов. Эти политические интересы концентрированно отражают экономические интересы социальных групп, общественные противоречия и происходящие в социуме изменения.
По мере развития общества и государства, меняющегося соотношения политических сил, в том числе внутри элиты, возрастает необходимость разрешения и предупреждения накапливающихся и возможных противоречий для выработки определенных механизмов более долгосрочной стабилизации курса и минимизации негативного влияния на эту стабильность непредвиденных обстоятельств. Свои коррективы вносит и мировой экономический кризис, а также происходящие геополитические процессы.
В ситуации развивающейся глобализации все большее значение в политико-правовой сфере приобретают международные факторы. Растет известность и роль страны на мировой арене: председательство в ОБСЕ, место проведения Всемирной Универсиады и ЭКСПО-2017, членство в Совете Безопасности ООН... Одновременно с этим возрастает и ответственность государства за траекторию своего развития. Давление мировых экономических, культурных, политических и правовых факторов на национальное правовое развитие возрастает – то плавно, то резко усиливаясь с учетом протекающих процессов на планете. При этом, учитывая универсальность и многофункциональность правового регулирования, все это так или иначе затрагивает сферу права и смысловое содержание некоторых норм ее ядра – Конституции.
В условиях переформатирования экономической и политической системы мироустройства ансамбль государственных органов должен быть более адаптирован к усложнению и интенсивности внешнего воздействия. Необходимо более специальное и неформальное вовлечение Парламента в процесс назначения членов Правительства, а они должны быть в большей степени ответственными и перед Президентом, и перед законодательной ветвью власти.
В условиях укрепления Правительства и Парламента, безусловно, требуется определенное усиление органа конституционного контроля. В проекте конституционной реформы предполагается существенное сокращение предварительного конституционного контроля (проверки законопроектов) и наделение Президента правом обращения в Конституционный совет о рассмотрении вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции республики. Добавляется также полномочие КС по даче заключений о соответствии проектов изменений и дополнений Основного закона новой конституционной норме о том, что «установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность республики, форма ее правления не могут быть изменены».
К сожалению, пока не оправдал себя предусмотренный статьей 78 действующей Конституции механизм оперативного обновления действующего законодательства по обращениям в Конституционный совет судов. В силу разных обстоятельств суды очень редко обращаются в КС, хотя на практике юристы констатируют периодически встречающиеся сомнения в конституционности отдельных норм, затрагивающих права человека. Возможно, было бы целесообразно укрепить полномочия органа конституционного контроля также за счет расширения перечня субъектов обращения в КС (например, включение в их число уполномоченного по правам человека по действующим правовым актам и других). Назревает также потребность создания того или иного механизма обращения в Конституционный совет граждан. Например, разрешение им обращаться в КС после прохождения всех национальных судебных инстанций до обращения в международные суды.
Видимо, в разделе Конституции «Суд и правосудие» как-то должно быть закреплено и определенное исключение, касающееся создаваемого суда Международного финансового центра «Астана» (помимо Арбитража). Этот суд будет руководствоваться правом Англии и Уэльса (в том числе прецедентным), не будет входить в судебную систему Казахстана, решения его второй инстанции будут окончательными, а судьями смогут работать и иностранные граждане.
Намеченная реформа и ее всенародное обсуждение помогут формированию сбалансированного единства системы государственных органов с более равномерным распределением ответственности за работу государства между Президентом, Правительством и его членами, Парламентом и Конституционным советом.
Конституция – одна из важных опор поддержания динамичного и сбалансированного для каждой исторической ситуации правового порядка. Но чтобы сохранять и развивать стабильность, и она порой должна меняться.
Третий президент США, автор Декларации независимости Штатов Томас Джефферсон как-то заметил: «Есть люди, которые смотрят на конституции со священным благоговением и считают их подобием ковчега священного завета – слишком большой святыней, чтобы к ней можно было прикасаться. Они приписывают людям предшествующих времен мудрость, превышающую человеческую, и полагают, что все ими созданное уже не может быть как-либо исправлено или дополнено... Я, разумеется, отнюдь не сторонник частых и неоправданных опытом изменений в законах и конституциях. Я полагаю, что лучше терпеть сравнительно малые их несовершенства... Но я также знаю, что законы и человеческие институты должны идти рука об руку с прогрессом человеческого разума».
Конституция не должна часто меняться. Необходимо, учитывая смысл ее положений, прежде всего менять законодательство и осуществлять толкование норм Конституции. Но когда этого недостаточно, возникает потребность в изменении текста Основного закона.
В целом возникновение потребности в новейшей конституционной реформе и ускорении многопланового конституционного процесса в ходе исторической эволюции связано, в частности, с началом нового этапа развития общества и необходимостью системной корректировки и модернизации деятельности центральных органов. С глубокими структурными изменениями в экономике, которые требуют корректировки макроюридических факторов для запуска некоторых механизмов, регулирующих подключение к общественным процессам новых социальных сил, дополнительной энергии социальных групп и государственных институтов. С потребностью в создании адекватного исторической ситуации баланса властей за счет перераспределения полномочий и ответственности государственных органов для повышения эффективности их деятельности в новых условиях. С объективной необходимостью корректировки некоторых элементов политической системы, государственных механизмов и институтов, регулирующих единство, преемственность и ответственность власти, и разделение полномочий госорганов. С необходимостью развития общественной инициативы, расширения сферы саморегуляции общественной жизни, создания условий для дальнейшего развития демократизации политической системы, реализации и защиты прав и свобод человека. А также с новым этапом адаптации страны к международным экономическим, военным, информационным, политическим и правовым реалиям в условиях глобализации и меняющегося миропорядка.
Таким образом, потребность в проведении конституционной реформы, о необходимости которой убедительно говорит Президент Казахстана, назрела. Эта реформа – новый шаг в сторону развития президентской республики с элементами президентско-парламентской формы правления, модернизации системы государственных органов, повышения их эффективности и ответственности. Она должна привести к усилению роли Парламента и Правительства, устойчивости и демократизации политической системы в целом.
«Программа реформ, – отметил Глава государства, – это наш ответ на вопрос, в каком направлении пойдет Казахстан. Ответ ясный и последовательный – в сторону демократического развития».
