Что такое административная юстиция? Это особый процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров между гражданином или организацией с одной стороны и органом государственного управления с другой.
Административная юстиция как правовой институт выполняет в обществе и государстве функцию судебного контроля для обеспечения соблюдения должностными лицами исполнительной власти законов и правил. Деятельность административной юстиции имеет важное значение для утверждения верховенства права в любом правовом государстве.
В демократическом обществе органы государственного управления, должностные лица не только наделяются правом издавать административные акты, порождающие правовые последствия для граждан, но и несут обязанность действовать в рамках должной процедуры, отвечать за противоправные действия и возмещать ущерб, причиненный такими действиями. Административная юстиция – это судебный механизм защиты прав человека от нарушений и злоупотреблений со стороны власти при помощи судебного административного иска. Именно в этом и состоит ее ценность в правовом государстве.
Во многих странах мира такая система является одним из атрибутов правового и «слышащего государства». Идея внедрения института административной юстиции в отечественное право впервые была отражена в Концепции развития правовой политики на 2010–2020 годы. В этой концепции в кратком виде изложена программа действий по формированию в Казахстане самостоятельной административной юстиции.
В последующем Глава государства в Послании народу Казахстана «Казахстанский путь-2050: единая цель, единые интересы, единое будущее» особо отметил необходимость внедрения института административной юстиции. И вот новая веха в истории нашего государства – 29 июня 2020 года Президентом страны подписан Административный процедурно-процессуальный кодекс (АППК), который вступил в силу с 1 июля 2021 года.
В рамках введения в действие АППК созданы новые специализированные межрайонные административные суды (СМАС), которые не следует путать со специализированными межрайонными судами по административным правонарушениям. Последние, как и раньше, продолжают работать, поскольку АППК и Кодекс «Об административных правонарушениях» регулируют разные виды правоотношений.
Налоговые, таможенные, антимонопольные, экологические, инвестиционные, земельные, жилищные споры, а также иные иски об оспаривании действий (бездействия), решений (административных актов) государственных органов, то есть публично-правовые споры, теперь рассматривают СМАСы. Раньше перечисленные категории споров рассматривались специализированными экономическими и районными судами в порядке глав 27–29 Гражданского процессуального кодекса, которые регламентировали порядок производства по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих.
Указанные главы упразднены в связи с введением в действие АППК, эти споры фактически перешли в административные суды, а порядок их рассмотрения теперь регламентирован нормами Административного процедурно-процессуального кодекса. По ГПК рассматриваются и разрешаются в основном частноправовые и коммерческие споры.
Новый кодекс – уникальный законодательный акт, регулирующий порядок осуществления административных процедур государственных органов, разрешения споров в сфере публичных правоотношений. Поэтому с введением в действие АППК утратили силу законы «Об административных процедурах» и «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».
Теперь административные процедуры и административное судопроизводство осуществляются на основе единых принципов. Среди них особо привлекательными для граждан и субъектов бизнеса можно назвать принцип приоритета прав – все сомнения, противоречия и неясности законодательства толкуются в пользу граждан; охрану права на доверие – добросовестный гражданин, предприниматель могут быть уверены, что решение, принятое административным органом, является законным. В противном случае незаконное решение отменяется с обязательной компенсацией ущерба. Кроме того, это запрет на злоупотребление формальными требованиями – не допускается отказ в реализации, ограничении или прекращении прав физических и юридических лиц по формальным основаниям; презумпция достоверности – представленные участником административной процедуры документы считаются достоверными пока административный орган, должностное лицо не установят обратное; активная роль суда – суд по своей инициативе может собирать доказательства, выяснять обстоятельства спора, содействовать устранению формальных ошибок в исках. При этом бремя доказывания ложится на госорганы, а все сомнения трактуются в пользу граждан и бизнеса.
Очевидно, что возможности физических и юридических лиц несоизмеримы с ресурсами государственного аппарата. Поэтому административная юстиция предусматривает особый механизм разрешения споров, нивелирующий эту разницу.
Гражданину либо юридическому лицу достаточно обратиться с иском о несогласии с решением органа власти либо должностного лица. Административные суды рассматривают эти иски по принципу презумпции виновности государственного аппарата, который должен доказать законность и обоснованность своего решения, действия либо бездействия. То есть закрепленный принцип активности роли суда обеспечивает судебную защиту от «нападок органов власти».
К новшествам АППК можно отнести также жесткий контроль над исполнением судебных решений со стороны административного суда. А в качестве меры процессуального принуждения ответчика к исполнению решения суда предусмотрено денежное взыскание, которое можно накладывать неоднократно, пока не исполнится судебное решение (его размер варьируется от 50 до 100 МРП).
АППК регулирует административные процедуры – производство со стороны уполномоченных государственных органов до суда с одной стороны и административный процесс – судопроизводство, с другой. При этом административная процедура начинается на основании обращения (или чьей-либо жалобы) либо по инициативе административного органа или должностного лица. По результатам этой административной процедуры государственный орган или должностное лицо выносит административный акт либо имеет место административное действие (бездействие).
Все, что связано с реализацией властных полномочий, относится к административным актам. По сути, это решения государственных органов, которые ранее обжаловались в порядке ГПК в гражданских судах, а действия (бездействие) этих органов и должностных лиц теперь называются административными.
Важно, что принятию административного акта теперь в обязательном порядке предшествуют направление участникам административной процедуры предварительного решения и заслушивание их позиции. По общему правилу обращение в суд с административным иском возможно после досудебного обжалования. Поэтому в случае, если гражданин или юридическое лицо не удовлетворены решением, действием (бездействием) административного органа, необходимо в течение трех месяцев обратиться к нему с новой жалобой с указанием обстоятельств, на которых основаны требования, доказательства и т. д.
После этого у административного органа есть три рабочих дня на то, чтобы перепроверить свое решение и в случае ошибки самостоятельно устранить нарушение, не создавая излишней волокиты, либо направить жалобу в вышестоящий орган. Если с решением, действием (бездействием) вышестоящего органа заявитель также не согласен, он может сразу обратиться в административный суд, то есть на этом этапе административная процедура завершается, плавно переходя в следующую стадию – судебную.
При этом ответчиком может быть административный орган или должностное лицо, к которому предъявлен иск в суде. Если гражданин не знает, какой вид иска выбрать, то суд обязан ему помочь, в том числе путем формулирования или изменения исковых требований.
Надо сказать, что АППК существенно упростил процедуру принятия и рассмотрения иска. Суд не может оставить иск без рассмотрения, отказать в принятии иска либо прекратить производство по спору. Суд вправе только возвратить иск, к примеру, если не было досудебного урегулирования спора, иск предъявлен недееспособным лицом, не подсуден данному суду, не уплачена госпошлина и т. д. К слову, СМАСы, в отличие от судов общей юрисдикции, не связаны процессуальными сроками рассмотрения исков. Иск рассматривается и разрешается в разумные сроки, но не более 3 месяцев со дня предъявления иска.
В АППК сохранена трехступенчатая система судов. Решение СМАС может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение двух месяцев со дня его вынесения, а постановление апелляции – в кассационную коллегию Верховного суда в течение одного месяца. В таких случаях решение суда по административному делу вступает в законную силу после рассмотрения дела Верховным судом.
В рамках АППК также закреплены полномочия прокурора. В большинстве стран, где внедрена административная юстиция, участие прокурора на досудебной стадии не предусмотрено. Между тем, как известно, восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и юридических лиц – одна из основных задач органов прокуратуры. Поэтому прокуроры представлены как на стадии проведения административных процедур, так и в административном судопроизводстве. То есть прокуратура включена в число административных органов, рассматривающих жалобы. Здесь важно отметить, что прокуроры рассматривают обращения только в пределах, установленных Законом «О прокуратуре».
Также согласно АППК прокурор вправе обратиться с иском в суд для восстановления нарушенных прав и защиты интересов лиц (которые не могут самостоятельно осуществлять защиту); общества и государства, если это необходимо для предотвращения необратимых последствий для жизни, здоровья людей либо безопасности Казахстана.
В случае отклонения органом или должностным лицом протеста прокурора на административный акт или действие прокурор подает иск в рамках АППК. Прокурор участвует и дает заключение по налоговым, таможенным, бюджетным, земельным, экологическим административным спорам, а также по делам о защите избирательных прав и обжаловании действий государственного судебного исполнителя.
По указанным категориям дел прокурор может приносить апелляционные, кассационные ходатайства и протесты. По истечении 8 месяцев с момента введения в действие АППК уже можно говорить о переходе на новый этап отношений между государством и обществом. Так, по отчетным данным, административными судами республики с 1 июля по 31 декабря 2021 года рассмотрено с вынесением решения 4 161 дело, требования удовлетворены по 2 004 делам, или в 48% случаях. Признаны незаконными и отменены 822 административных акта.
Чаще всего обжаловались акты и действия (бездействие) акиматов, органов юстиции и налоговых органов. К примеру, по иску Б. признан незаконным отказ отдела жилищно-коммунального хозяйства города Кокшетау в заключении договора найма квартиры.
Несмотря на то что законность проживания истца в спорной квартире еще в 2012 году была подтверждена решением суда по другому делу, ответчик длительное время уклонялся от заключения договора найма. Судом жилищные права инвалида восстановлены.
Из материалов другого дела по иску К. установлено, что районный акимат Костанайской области в 2016 году отменил свое же постановление от 2013 года о предоставлении земельного участка К. для ведения крестьянского хозяйства. Об этом К. случайно узнал в июле 2021 года.
Более того, незаконно изъятый земельный участок был выставлен на торги и передан другому лицу. Суд пришел к выводу, что акиматом не соблюдена обязательная процедура прекращения права землепользования, грубо нарушены требования земельного законодательства, что повлекло ущемление прав и интересов не только заявителя, но и другого лица, который впоследствии приобрел спорный земельный участок на торгах. Суд принял решение в пользу гражданина К.
Вынесено 535 частных определений. Применены меры процессуального принуждения в виде денежного взыскания в отношении 225 лиц на сумму 10 648 018 тенге, в том числе на должностных лиц – 105. Эти цифры свидетельствуют, что уже сейчас административная юстиция обеспечивает новое качество правовой защищенности людей, способствует становлению эффективной модели правового регулирования в области прав человека, повышению качества работы административных органов.
Подводя итоги, следует отметить, что мы рассматриваем административную юстицию как залог устойчивого и сбалансированного развития правовых институтов и обеспечения верховенства права в нашем государстве.
