Cоблюдать принцип «искренности бюджета»
747
Рахат ТОКБАЕВ, руководитель департамента казначейства по городу Астане
В разделе V «Формирование подотчетного государства» «100 конкретных шагов современного государства» в рамках реализации пяти институциональных реформ в Республике Казахстан предусмотрены переход к государственному управлению по конкретным результатам, формирование компактной системы государственного планирования, создание «Открытого правительства», которое позволит сделать любую информацию, находящуюся в распоряжении государственных органов, за исключением отнесенной к гостайне и иной информации, охраняемой законодательством, доступной для всех, обеспечение онлайн-доступности статистических баз данных центральных государственных органов.
Прозрачность и открытость бюджета ведет к привлечению более дешевых международных кредитов, улучшает практику управления долгом и бюджетную дисциплину, разоблачает коррупцию и расточительство, повышает эффективность государственных расходов, обеспечивает равенство путем сочетания общественных ресурсов с общественными приоритетами и помогает укрепить доверие к правительству в целом. На основании этого считаем, что открытость бюджета как один из множества факторов влияет на экономическое развитие страны, а скрытость информации, кроме прочего, порождает коррупцию в государственных органах.
При этом никакая информация не должна пропускаться или прятаться. Необходимо соблюдать принцип «искренности бюджета», полного национального обзора, всецелый, глубокий и полный финансовый анализ затрат и результатов. Помимо этого, информация должна быть легко воспринимаемая, понятная и доступная.
К примеру, в ЮАР присутствует информация следующего типа – сколько бюджетных средств потрачено и что при этом достигнуто. Помимо этого, представлена информация по увязке исполнения бюджета и ключевых индикаторов по грамотности населения, канализации, водоснабжении, детской смертности, жилью, школам, больницам, санитарным условиям, младенческой смертности, ВИЧ и т.д. Также представлена взаимоувязка исполнения бюджета со следующими индикаторами – поддержка промышленности, создание рабочих мест, борьба с коррупцией, поддержка сельского хозяйства. При этом информация представлена в детализированном виде, ясная для людей, у которых отсутствует специальное образование.
По аналогии предлагаем публиковать на сайте государственных органов Республики Казахстан все ключевые сведения, включая бюджетную и консолидированную финансовую отчетность, результаты внешнего финансового аудита, итоги оценки эффективности государственной политики, результаты общественной оценки качества госуслуг, отчет об исполнении республиканского и местного бюджета. Контент информационного веб-сайта необходимо разработать по принципу детализированной информации на одной странице с отражением всей ключевой информации, без необходимости перехода с одной ссылки на другую, в целях удобства пользования и поиска необходимой информации.
Очевидно, что источником данной информации являются органы казначейства, обрабатывающие в информационных системах ежедневно десятки тысяч операций. Органы казначейства располагают возможностью преобразования накопленных колоссальных массивов данных в структурированный вид для формирования оперативной информации о ходе исполнения и финансового состояния бюджета за каждый операционный день по каждой административно-территориальной единице и государственного бюджета в целом.
Основными достижениями открытости бюджета могут быть:
– повышение результативности деятельности госаппарата;
– обеспечение прозрачности финансовой деятельности государства;
– повышение степени эффективности расходования бюджетных средств.
В Послании Главы государства народу Казахстана «Нұрлы жол – путь в будущее» предусмотрено, что в кризисных условиях достичь поставленной цели без дополнительных финансовых ресурсов достаточно сложно. Правительству необходимо принять меры и обеспечить эффективное и рациональное использование средств, выделенных из Национального фонда.
Основное предназначение казначейства любой страны заключается в том, чтобы способствовать укреплению устойчивости, надежности и прозрачности финансовой системы, а также обеспечивать сохранность и преумножение государственных финансов. Управление государственными наличными средствами необходимо в силу того, что существует несоответствие между сроками платежей и наличием денежных средств. Основная цель государственного управления денежными средствами заключается в обеспечении достаточного количества денежных средств, когда возникает необходимость в расходах. В то же время государство должно минимизировать простой наличных и, следовательно, стоимость государственных заимствований. Также государство должно управлять различными рисками, связанными с финансовыми рынками.
Мировой экономический кризис показал, что финансовое благосостояние страны – сложная категория. Необходимость в управлении ликвидностью и платежеспособностью возрастает с каждым днем. Ликвидность бюджета означает возможность соответствующего бюджета своевременно и в полном объеме обеспечить проведение платежей, предусмотренных планами финансирования госучреждений.
В последнее время наблюдается систематическая нестабильная ситуация с ликвидностью. Для решения данной ситуации необходимо провести комплекс мероприятий по обеспечению своевременности платежей в соответствии со сроками поступлений в бюджет, а именно – расширить источники средств, привлекаемых для покрытия дефицита бюджета, таких как краткосрочные векселя казначейства и заимствование Национального банка РК, а также вложение временных излишков бюджетных средств в депозиты коммерческих банков по рыночным процентным ставкам, которые могут существенно пополнить доходную часть бюджета.
Для успешной реализации «Стратегии «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» необходимо усилить бюджетную дисциплину и прозрачность при использовании бюджетных средств, так как одно из требований Послания гласит: «Отношение к бюджетно-финансовому процессу должно стать таким же бережным и продуманным, как к частным вложениям. Иными словами, ни один бюджетный тенге не должен быть потрачен впустую».
Изменения, происходящие в бюджетном процессе в последние годы, определили актуальность задачи контроля над финансовыми ресурсами. Все бюджетные средства должны проходить через органы казначейства и подвергаться контролю со стороны органов государственного финансового контроля, правоохранительных органов, а также депутатского корпуса. В настоящем казначейский контроль в пределах компетенции позволил установить достаточно жесткий контроль за расходованием бюджетных средств, обеспечить четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства.
Основными контрольными функциями казначейства являются:
– контроль за поступлением налоговых и неналоговых доходов на Единый казначейский счет в соответствие с Единой бюджетной классификацией Республики Казахстан (далее – ЕБК);
– выяснение некорректных платежей;
– контроль за распределением поступлений между уровнями бюджета;
– проведение контроля за целевым использованием средств государственного бюджета в соответствии с планами финансирования;
– текущий контроль и учет принятых обязательств;
– на соответствие ЕБК и лимитам обязательств, проведения платежей в соответствии с обязательствами и планами по платежам;
– на наличие подтверждающих факт поставки товаров, работ и услуг документов.
Ежегодно органами казначейства предотвращаются нарушения на сотни миллиардов тенге. Эффективнее предупредить ошибки распорядителей бюджетных средств на предварительном этапе, нежели потом их исправлять. Намного хуже, когда такие ошибки выявляются в ходе ревизии и становятся основанием для привлечения должностных лиц к ответственности.
В условиях, когда через республиканский уровень перераспределяется около трети ВВП, неэффективные методы исполнения бюджета могут стать генератором, дестабилизирующим экономику, в то же время оперативный учет состояния бюджета позволяет в значительной мере смягчить или устранить негативные явления в экономике.
Сегодня перед финансовой системой стоит задача повышения эффективности бюджетного процесса, которая должна выражаться в снижении рисков возникновения дефицита бюджетных источников, осуществления полного контроля за целевым использованием средств. Данные меры призваны исключить просчеты при планировании и использовании бюджетных ресурсов. Гибкость бюджетной системы подразумевает способность адекватно реагировать на постоянно меняющиеся условия внешнего и внутреннего характера, без нарушения ее устойчивости, что предполагает использование таких инструментов управления, которые позволили бы наиболее полно унифицировать и стандартизировать этапы и процедуры исполнения бюджета.
При построении системы казначейского исполнения бюджета особое внимание было уделено вопросам стандартизации процедур, сведения их в единую организационную форму сбора, обработки и предоставлении информации, повышения эффективности контроля в области предоставления бюджетных услуг посредством смещения акцентов от последующего контроля к использованию преимуществ предварительного и текущего контроля на каждом этапе и направлении деятельности. Предварительный контроль, осуществляемый казначейскими органами, предшествует фактическому исполнению бюджета при поступлении налоговых и прочих платежей в госбюджет, расходованию государственных финансов и принятию каких-либо решений по вопросам финансового и прочего характера. Текущий контроль представляет собой контроль за оперативной деятельностью на стадии осуществления финансовой операции с бюджетными средствами, который состоит, в том числе, в постоянной проверке администраторами бюджетных программ, государственными учреждениями и субъектами квазигосударственного сектора финансовой дисциплины, проявляющейся в соблюдении установленных правил и норм.
Совершенствование системы государственного казначейского контроля позволит обеспечить условия для гибкого управления доходной и расходной частью государственного бюджета, увеличить скорость финансирования государственных программ, минимизировать негативные последствия нецелевого использования бюджетных средств.
Основой для развития любого государства является устойчивая и контролируемая бюджетная система, поэтому правонарушения, посягающие на финансовые интересы государства, прежде всего причиняют наибольший вред социально-экономическим сферам общественной жизни. Ежегодно на уровне закона принимается бюджет, и постоянно он исполняется не в полной мере. Допускаются случаи нецелевого использования бюджетных средств, то есть когда по закону деньги выделяются на одни цели, а затем перенаправляются на другие задачи.
Бюджетное правонарушение – это противоправное, умышленное или неосторожное действие или бездействие, выразившееся в ненадлежащем исполнении участником бюджетного процесса обязанностей, предусмотренных нормами бюджетного законодательства. Бюджетные правонарушения ущемляют интересы государства и бюджетополучателей. Любое неисполнение либо ненадлежащее исполнение бюджетного законодательства, начиная от порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджетов должно подвергаться определенной административной ответственности.
К примеру, на сегодня в процессе планирования и исполнения бюджета имеется скрытая форма неэффективности использования бюджетных средств, когда заключенные многолетние договоры, на основе государственных закупок, поступают в первый год на регистрацию в органы казначейства, в последующие годы по этим объектам не в полном объеме выделяется финансирование, а то и вовсе в бюджете средства не закладываются в течение ряда лет. Затем через год или два происходит выделение дополнительных средств на корректировку проектно-сметной документации, что в итоге приводит к увеличению стоимости объекта.
В связи с вышеизложенным считаем необходимым ввести в бюджетное законодательство нормы, определяющие приоритетное планирование местными исполнительными органами ранее принятых обязательств как на уровне представления заявок, так и на уровне рассмотрения и утверждения бюджетов, так как при заключении многолетних договоров государственные учреждения не всегда придерживаются принципов бюджетной системы, а именно принципа последовательности – соблюдения ранее принятых решений в сфере бюджетных отношений и принципа преемственности – планирования республиканского и местных бюджетов, основанного на прогнозах социально-экономического развития, базовых расходах, утвержденных в предыдущие периоды, итогах бюджетного мониторинга, оценке результатов.
В действующем законодательстве недостаточно четко присутствует системно проработанная ответственность за нарушения бюджетного законодательства. По нашему мнению, административную либо уголовную ответственность необходимо предусмотреть как за неправильное планирование, приведшее к дополнительным затратам государства, так и за качество проведенного государственного финансового контроля, которому ежегодно подвергаются госорганы, но при этом никто не несет ответственность. Необходимо внести в законодательство прямую и четко изложенную меру ответственности должностных лиц, участников бюджетного процесса, допускающих нарушения бюджетного законодательства. Мера ответственности должностных лиц, участников бюджетного процесса резко сократит коррупционную составляющую.
Реализация пяти институциональных реформ нацелена на всестороннее развитие Казахстана, укрепление государственности, повышение социального благополучия каждого казахстанца. Именно поэтому их качественное внедрение в жизнь – важная задача, стоящая перед государственными органами.
Прозрачность и открытость бюджета ведет к привлечению более дешевых международных кредитов, улучшает практику управления долгом и бюджетную дисциплину, разоблачает коррупцию и расточительство, повышает эффективность государственных расходов, обеспечивает равенство путем сочетания общественных ресурсов с общественными приоритетами и помогает укрепить доверие к правительству в целом. На основании этого считаем, что открытость бюджета как один из множества факторов влияет на экономическое развитие страны, а скрытость информации, кроме прочего, порождает коррупцию в государственных органах.
При этом никакая информация не должна пропускаться или прятаться. Необходимо соблюдать принцип «искренности бюджета», полного национального обзора, всецелый, глубокий и полный финансовый анализ затрат и результатов. Помимо этого, информация должна быть легко воспринимаемая, понятная и доступная.
К примеру, в ЮАР присутствует информация следующего типа – сколько бюджетных средств потрачено и что при этом достигнуто. Помимо этого, представлена информация по увязке исполнения бюджета и ключевых индикаторов по грамотности населения, канализации, водоснабжении, детской смертности, жилью, школам, больницам, санитарным условиям, младенческой смертности, ВИЧ и т.д. Также представлена взаимоувязка исполнения бюджета со следующими индикаторами – поддержка промышленности, создание рабочих мест, борьба с коррупцией, поддержка сельского хозяйства. При этом информация представлена в детализированном виде, ясная для людей, у которых отсутствует специальное образование.
По аналогии предлагаем публиковать на сайте государственных органов Республики Казахстан все ключевые сведения, включая бюджетную и консолидированную финансовую отчетность, результаты внешнего финансового аудита, итоги оценки эффективности государственной политики, результаты общественной оценки качества госуслуг, отчет об исполнении республиканского и местного бюджета. Контент информационного веб-сайта необходимо разработать по принципу детализированной информации на одной странице с отражением всей ключевой информации, без необходимости перехода с одной ссылки на другую, в целях удобства пользования и поиска необходимой информации.
Очевидно, что источником данной информации являются органы казначейства, обрабатывающие в информационных системах ежедневно десятки тысяч операций. Органы казначейства располагают возможностью преобразования накопленных колоссальных массивов данных в структурированный вид для формирования оперативной информации о ходе исполнения и финансового состояния бюджета за каждый операционный день по каждой административно-территориальной единице и государственного бюджета в целом.
Основными достижениями открытости бюджета могут быть:
– повышение результативности деятельности госаппарата;
– обеспечение прозрачности финансовой деятельности государства;
– повышение степени эффективности расходования бюджетных средств.
В Послании Главы государства народу Казахстана «Нұрлы жол – путь в будущее» предусмотрено, что в кризисных условиях достичь поставленной цели без дополнительных финансовых ресурсов достаточно сложно. Правительству необходимо принять меры и обеспечить эффективное и рациональное использование средств, выделенных из Национального фонда.
Основное предназначение казначейства любой страны заключается в том, чтобы способствовать укреплению устойчивости, надежности и прозрачности финансовой системы, а также обеспечивать сохранность и преумножение государственных финансов. Управление государственными наличными средствами необходимо в силу того, что существует несоответствие между сроками платежей и наличием денежных средств. Основная цель государственного управления денежными средствами заключается в обеспечении достаточного количества денежных средств, когда возникает необходимость в расходах. В то же время государство должно минимизировать простой наличных и, следовательно, стоимость государственных заимствований. Также государство должно управлять различными рисками, связанными с финансовыми рынками.
Мировой экономический кризис показал, что финансовое благосостояние страны – сложная категория. Необходимость в управлении ликвидностью и платежеспособностью возрастает с каждым днем. Ликвидность бюджета означает возможность соответствующего бюджета своевременно и в полном объеме обеспечить проведение платежей, предусмотренных планами финансирования госучреждений.
В последнее время наблюдается систематическая нестабильная ситуация с ликвидностью. Для решения данной ситуации необходимо провести комплекс мероприятий по обеспечению своевременности платежей в соответствии со сроками поступлений в бюджет, а именно – расширить источники средств, привлекаемых для покрытия дефицита бюджета, таких как краткосрочные векселя казначейства и заимствование Национального банка РК, а также вложение временных излишков бюджетных средств в депозиты коммерческих банков по рыночным процентным ставкам, которые могут существенно пополнить доходную часть бюджета.
Для успешной реализации «Стратегии «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» необходимо усилить бюджетную дисциплину и прозрачность при использовании бюджетных средств, так как одно из требований Послания гласит: «Отношение к бюджетно-финансовому процессу должно стать таким же бережным и продуманным, как к частным вложениям. Иными словами, ни один бюджетный тенге не должен быть потрачен впустую».
Изменения, происходящие в бюджетном процессе в последние годы, определили актуальность задачи контроля над финансовыми ресурсами. Все бюджетные средства должны проходить через органы казначейства и подвергаться контролю со стороны органов государственного финансового контроля, правоохранительных органов, а также депутатского корпуса. В настоящем казначейский контроль в пределах компетенции позволил установить достаточно жесткий контроль за расходованием бюджетных средств, обеспечить четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства.
Основными контрольными функциями казначейства являются:
– контроль за поступлением налоговых и неналоговых доходов на Единый казначейский счет в соответствие с Единой бюджетной классификацией Республики Казахстан (далее – ЕБК);
– выяснение некорректных платежей;
– контроль за распределением поступлений между уровнями бюджета;
– проведение контроля за целевым использованием средств государственного бюджета в соответствии с планами финансирования;
– текущий контроль и учет принятых обязательств;
– на соответствие ЕБК и лимитам обязательств, проведения платежей в соответствии с обязательствами и планами по платежам;
– на наличие подтверждающих факт поставки товаров, работ и услуг документов.
Ежегодно органами казначейства предотвращаются нарушения на сотни миллиардов тенге. Эффективнее предупредить ошибки распорядителей бюджетных средств на предварительном этапе, нежели потом их исправлять. Намного хуже, когда такие ошибки выявляются в ходе ревизии и становятся основанием для привлечения должностных лиц к ответственности.
В условиях, когда через республиканский уровень перераспределяется около трети ВВП, неэффективные методы исполнения бюджета могут стать генератором, дестабилизирующим экономику, в то же время оперативный учет состояния бюджета позволяет в значительной мере смягчить или устранить негативные явления в экономике.
Сегодня перед финансовой системой стоит задача повышения эффективности бюджетного процесса, которая должна выражаться в снижении рисков возникновения дефицита бюджетных источников, осуществления полного контроля за целевым использованием средств. Данные меры призваны исключить просчеты при планировании и использовании бюджетных ресурсов. Гибкость бюджетной системы подразумевает способность адекватно реагировать на постоянно меняющиеся условия внешнего и внутреннего характера, без нарушения ее устойчивости, что предполагает использование таких инструментов управления, которые позволили бы наиболее полно унифицировать и стандартизировать этапы и процедуры исполнения бюджета.
При построении системы казначейского исполнения бюджета особое внимание было уделено вопросам стандартизации процедур, сведения их в единую организационную форму сбора, обработки и предоставлении информации, повышения эффективности контроля в области предоставления бюджетных услуг посредством смещения акцентов от последующего контроля к использованию преимуществ предварительного и текущего контроля на каждом этапе и направлении деятельности. Предварительный контроль, осуществляемый казначейскими органами, предшествует фактическому исполнению бюджета при поступлении налоговых и прочих платежей в госбюджет, расходованию государственных финансов и принятию каких-либо решений по вопросам финансового и прочего характера. Текущий контроль представляет собой контроль за оперативной деятельностью на стадии осуществления финансовой операции с бюджетными средствами, который состоит, в том числе, в постоянной проверке администраторами бюджетных программ, государственными учреждениями и субъектами квазигосударственного сектора финансовой дисциплины, проявляющейся в соблюдении установленных правил и норм.
Совершенствование системы государственного казначейского контроля позволит обеспечить условия для гибкого управления доходной и расходной частью государственного бюджета, увеличить скорость финансирования государственных программ, минимизировать негативные последствия нецелевого использования бюджетных средств.
Основой для развития любого государства является устойчивая и контролируемая бюджетная система, поэтому правонарушения, посягающие на финансовые интересы государства, прежде всего причиняют наибольший вред социально-экономическим сферам общественной жизни. Ежегодно на уровне закона принимается бюджет, и постоянно он исполняется не в полной мере. Допускаются случаи нецелевого использования бюджетных средств, то есть когда по закону деньги выделяются на одни цели, а затем перенаправляются на другие задачи.
Бюджетное правонарушение – это противоправное, умышленное или неосторожное действие или бездействие, выразившееся в ненадлежащем исполнении участником бюджетного процесса обязанностей, предусмотренных нормами бюджетного законодательства. Бюджетные правонарушения ущемляют интересы государства и бюджетополучателей. Любое неисполнение либо ненадлежащее исполнение бюджетного законодательства, начиная от порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджетов должно подвергаться определенной административной ответственности.
К примеру, на сегодня в процессе планирования и исполнения бюджета имеется скрытая форма неэффективности использования бюджетных средств, когда заключенные многолетние договоры, на основе государственных закупок, поступают в первый год на регистрацию в органы казначейства, в последующие годы по этим объектам не в полном объеме выделяется финансирование, а то и вовсе в бюджете средства не закладываются в течение ряда лет. Затем через год или два происходит выделение дополнительных средств на корректировку проектно-сметной документации, что в итоге приводит к увеличению стоимости объекта.
В связи с вышеизложенным считаем необходимым ввести в бюджетное законодательство нормы, определяющие приоритетное планирование местными исполнительными органами ранее принятых обязательств как на уровне представления заявок, так и на уровне рассмотрения и утверждения бюджетов, так как при заключении многолетних договоров государственные учреждения не всегда придерживаются принципов бюджетной системы, а именно принципа последовательности – соблюдения ранее принятых решений в сфере бюджетных отношений и принципа преемственности – планирования республиканского и местных бюджетов, основанного на прогнозах социально-экономического развития, базовых расходах, утвержденных в предыдущие периоды, итогах бюджетного мониторинга, оценке результатов.
В действующем законодательстве недостаточно четко присутствует системно проработанная ответственность за нарушения бюджетного законодательства. По нашему мнению, административную либо уголовную ответственность необходимо предусмотреть как за неправильное планирование, приведшее к дополнительным затратам государства, так и за качество проведенного государственного финансового контроля, которому ежегодно подвергаются госорганы, но при этом никто не несет ответственность. Необходимо внести в законодательство прямую и четко изложенную меру ответственности должностных лиц, участников бюджетного процесса, допускающих нарушения бюджетного законодательства. Мера ответственности должностных лиц, участников бюджетного процесса резко сократит коррупционную составляющую.
Реализация пяти институциональных реформ нацелена на всестороннее развитие Казахстана, укрепление государственности, повышение социального благополучия каждого казахстанца. Именно поэтому их качественное внедрение в жизнь – важная задача, стоящая перед государственными органами.
