Хорошие законы ведут к процветанию

– Рамазан Кумарбекович, сегодня присутствуют обоснованные нарекания на качество законодательства и недостаточную открытость при разработке законов. Расскажите о том, как решается этот вопрос сегодня.

– Глава государства в Послании народу Казахстана в очередной раз указал на необходимость пересмотра законодательства о нормотворчестве. При этом еще в 2018 году эти вопросы поднимались в стенах Сената Парламента – указывались проб­лемы низкого уровня планирования законопроектных работ, отсутствие системности, «кампанейщина» в законодательном процессе, запоздалые решения давно назревших проблем, многочисленные хаотичные поправки в кодифицированные акты. Приводились примеры, когда в принятые Парламентом законодательные акты в течение года после вступления их в силу вносятся солидные изменения другими законами.

Учитывая справедливые нарекания общества, 12 марта текущего года принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества», в котором предусмотрены новшества, направленные на решение проблем в сфере защиты предпринимателей, совершенствования законотворческого процесса, организации научной правовой экспертизы. Данным законом вводятся серьезные поправки в Предпринимательский кодекс и 8 законов, которые на ближайшее время должны дать ощутимый для предпринимателей, научного сообщества и в целом страны положительный эффект.

– Какие новые нормы предусматривает закон для защиты предпринимателей?

– Начнем с того, что статья 3 Предпринимательского кодекса регламентирует цели и взаимодействие субъектов предпринимательства и государства, а также устанавливает принципы, которые должны создавать благоприятные условия для развития и стимулирования бизнеса.

Так вот одним из важнейших принципов является презумп­ция добросовестности субъектов предпринимательства и взаимная ответственность государства и субъектов бизнеса. Таким образом, в законе более четко обозначена позиция субъектов бизнеса, которые будут считаться добросовестно исполняющими свои обязанности перед другими субъектами до тех пор, пока не будет установлено и доказано обратное.

Также предусмотрено, что все неопределенности законодательства толкуются в пользу субъекта предпринимательства. При этом убытки, причиненные изданием не соответствующего законодательству РК акта гос­органа действиями, бездействием должностных лиц, подлежат возмещению.

Считаю очень своевременным дополнение, внесенное в Закон «О правовых актах», по которому отдельные нормы, устанавливающие дополнительные требования, обязанности или иное увеличение нагрузки на субъектов предпринимательства в связи с введением или использованием регуляторных инструментов, в том числе формы и средства государственного регулирования предпринимательства, не могут быть введены в действие ранее 60 календарных дней после дня их первого официального опубликования, необходимых для подготовки к исполнению обязанностей. К тому же интересы предпринимателей в законотворческом процессе на всех этапах обновленной модели сопровождаются участием Национальной палаты предпринимателей и заинтересованных лиц.

– В интернет-пространстве прослеживаются живые отклики на принятые законом изменения по порядку проведения научной правовой экспертизы законопроектов. Чем вызваны эти изменения?

– Обновление научной правовой экспертизы предусматривает новшества для налаживания прямого контакта в процедурах разработки законов с эксперт­ным сообществом и каждым экспертом в отдельности. И это вызывает большой интерес в среде ученых.

Долгое время прежняя система научной правовой экспертизы вызывала вопросы и нарекания. Больше всего проблем возникало в связи с ненадлежащим качеством проведенной экспертизы, формальным подходом осуществлявших ее организаций. Заявленные организациями экс­перты зачастую не проводили экспертизу, а система какого-либо контроля над содержанием и полнотой выводов экспертизы отсутствовала.

К числу минусов прежней сис­темы научной правовой экспертизы также можно отнести отсутствие прозрачности в выборе эксперта организациями, проводящими экспертизу, отсутствие персональной ответственности эксперта, гарантий его независимости. Возникали ситуации, когда организация, выигравшая конкурс на право проведения научной правовой экспертизы, не имела достаточного штата экспертов по всем отраслям права, и на практике, например, экспертизы по проектам законов в сфере гражданского права могли проводить специалисты по уголовному праву и т. д. При этом хорошие специалисты в своей сфере, не аффилированные с данной организацией (работники других вузов и научных организаций), фактически оставались за бортом.

Следует констатировать, что научная правовая экспертиза законопроектов страдала формальностью, сопровождалась отсутствием достаточных научных обоснований и понимания сложных процессов в правовой системе общества. Принимаемые в последние годы меры в сфере научной правовой экспертизы не дали должного эффекта.

Поэтому стало очевидным и необходимым: повышение эффективности нормотворческой деятельности при разработке проектов НПА требует функционирования системы, созданной на стыке научной и правотворческой деятельности, а также с обязательным учетом практики. Важным из новшеств является передача ответственности за осуществляемую научную правовую экспертизу напрямую к экспертам. Это позволит избежать «обезличивания» экспертизы, недобросовестного ее исполнения. Более того, в процесс проведения научной правовой экспертизы в качестве экспертов будут вовлечены все ученые и специалисты в своей сфере, а не только лица, привязанные к организации, выигравшей процедуру закупок на проведение научной правовой экспертизы. При этом ведущие специалисты в своих отраслях права могут быть привлечены в качестве экспертов, вне зависимости от региона проживания или места работы.

– Как можно стать экспертом?

– Во-первых, будет сформирован реестр научных экспертов, куда смогут войти ведущие ученые-юристы Казахстана. Процедура включения в реестр открыта и прозрачна.

Во-вторых, планируется запуск информационной системы, которая автоматически будет распределять проекты нормативных правовых актов, поступивших на экспертизу среди экспертов, включенных в реестр, что исключает риск необъективного распределения экспертиз. В-третьих, все административные вопросы, включая вопросы разработки и обслуживания информационной системы, возложены на Институт законодательства и правовой информации Респуб­лики Казахстан.

Формирование и ведение реестра позволит привлекать в качестве экспертов не только национальных, но и зарубежных специалистов, а также будет способствовать объективному и независимому их выбору.

Для обеспечения оперативности и прозрачности организации проведения научной правовой экспертизы законопроектов будет реализована информационная система с предоставлением доступа государственным органам. Информационная система будет регулировать ведение электронного реестра научных экспертов, публикацию требований, предъявляемых к экспертам и к их заключениям, порядок и основания включения⁄исключения эксперта из реестра, автоматическое распределение среди экспертов проектов НПА, поступающих на экспертизу, процесс согласования и ведение электронной базы экспертных заключений и другое.

В перспективе информационная система будет интегрирована с информационными системами государственных органов для непрерывности движения проектов НПА и заключений экспертов. Многоуровневая сис­тема доступа дает возможность разграничить пользователей в зависимости от выполняемых функций в информационной системе: администратор, модератор, эксперт, орган-разработчик. Также хочу отметить, что в новом законе всесторонне расписаны права и обязанности научного правового эксперта, порядок отвода и основания расторжения договора с экспертами.

– Получается, на институт возлагается очень ответственная работа. Насколько Вы к ней готовы?

– У нас достаточный кадровый и материальный потенциал. Более того, институт на протяжении почти 30 лет конструктивно взаимодействует с рабочими органами законодательной ветви власти и имеет солидный опыт в разработке наиболее важных нормативных правовых актов. Роль Института законодательства и правовой информации в этой работе будет исключительно координационной.

Институт берет на себя ответственную миссию за обеспечение непрерывности проведения научной правовой экспертизы независимыми внешними экс­пертами. Научная правовая экспертиза тем самым будет открыта для осуществления квалифицированными экспертами вне зависимости от принадлежности к какой-либо организации.

Таким образом, можно констатировать, что в дальнейшем экс­пертная работа будет строиться по принципу «одного окна», то есть без непосредственного контакта научного эксперта с институтом. Деятельность координатора будет сводиться к обеспечению непрерывности работы информационной системы и осуществлению оплаты за оказанные экспертами услуги в соответствии с порядком, определяемым Правительством Казахстана.

– А что с публичностью с учетом общественного мнения?

– Как известно, большинство законопроектов разрабатывается Правительством в соответствии с Планом законопроектных работ. При этом данный план формируется на основании концепций, одобренных консультативно-совещательным органом при Правительстве Республики Казахстан, т. е. Межведомственной комиссией по законопроектной деятельности (МВК).

Несмотря на предусмотренную законом возможность публичного обсуждения концепций законопроектов, это осложняется тем, что действующий закон предусматривает лишь право руководителей государственных органов проводить публичное обсуждение по своему усмотрению. Фактически концепции законопроектов одобряются МВК без соответствующего публичного обсуждения.

После чего обсуждение самого законопроекта становится бесполезным, так как разработчики строго придерживаются одобренных концепций. Ситуация по обсуждению норм самих законопроектов осложняется еще и тем, что их тексты сложны для восприятия обычными гражданами.

В настоящее время при разработке концепции государственные органы самостоятельно выявляют проблемы и конкретные пути их решения. Разработанная концепция формально публикуется на портале «Открытые НПА» для публичного обсуждения. После этого концепция выносится на заседание Межведомственной комиссии по законопроектной деятельности.

Согласно же новой системе, до формирования проекта закона необходимо пройти три основательных этапа, указывающих на необходимость его разработки. Так, новым и первым этапом в разработке законопроекта является формирование консультативного документа регуляторной политики, включающего в себя результаты проведенного правового мониторинга и способы публичного обсуждения существующих проблем государственного регулирования в конкретной сфере. В итоге проблемы той или иной сферы будут определяться и решаться с участием заинтересованных лиц.

Следующим преимуществом данного нововведения является использование в нормативных правовых актах простого языка и структуры, что позволит лицам, на которых распространяется данное законодательство, получить доступ к нормативным правовым актам и понять их. Не зря народ требует, что закон должен быть краток, чтобы его легко могли запомнить и люди несведущие.