К качеству уголовной политики – через качество законопроектной работы

Что было

Сегодня, когда Казахстан готовится к новому этапу развития уголовного законодательства, представляется важным обратиться к опыту предыдущей реформы и определить, что необходимо изменить в самом механизме подготовки будущих УК и УПК.

В октябре 2013 года в региональном СМИ вышло интервью «Адвокаты из Уральска рассказали, чего ждать от нового Уголовно-процессуального кодекса». В нем тогда еще адвокаты Мади Мырзагараев и автор этих строк высказали замечания к проекту нового УПК. Как отмечалось в интервью, адвокатское сообщество региона в целом было обеспокое­но тем, что разработка столь значимых законов проходила без полноценного участия адвокатуры.

Сегодня, спустя почти 13 лет, на эти события можно посмотреть уже с позиции накопленного правоприменительного и законодательного опыта. Проект новых УК, УПК и УИК разрабатывался в Генеральной прокуратуре. В октябре 2013 года проекты были внесены в Парламент, в 2014-м приняты, а с 1 января 2015 года вступили в силу.

В результате была создана новая уголовно-­процессуальная модель. В частности, появились Единый реестр досудебных расследований, новый порядок начала уголовного производства, был исключен институт доследственной проверки, введен институт уголовных проступков и другие новые механизмы.

Часть этих решений стала важной составляющей современной системы уголовного судопроизводства. Вмес­те с тем некоторые из них впоследствии потребовали существенной корректировки.­ Наиболее дискуссионным остается институт­ уголовных проступков, который, на мой взгляд, за годы применения не доказал в полной мере необходимость своего самостоятельного существования между административной и уголовной ответственностью.

Главный урок заключается в другом: фундаментальная реформа уголовного законодательства не должна быть преи­мущественно ведомственным проектом. Правоприменители обладают необходимым практическим опытом и обязательно должны участвовать в разработке закона, однако формирование уголовной политики должно основываться на более широком научном и профессиональном­ подходе.

В 2022 году Глава государства поставил задачу провести ревизию уголовного и уголовно-процессуального законодательства, избавиться от неработающих норм и обеспечить его стабильность. При этом было отмечено, что с 2015 года в УК и УПК внесено более 1 200 изменений и дополнений, а полномочия по их дальнейшей коррекции поручено сосре­доточить в Министерстве юстиции.

Как обстоят дела сегодня

Проблема современной модели заключается не в отсутствии научного учас­тия. Ученые участвуют в разработке и экспертизе законопроектов. Государство выделяет на это бюджетные средства, а соответствующая работа осуществляется, в частности, Институтом законодательства и правовой информации Министерства юстиции и Институтом парламентаризма Управления делами Президента.

Однако данная модель имеет существенное ограничение. Авторитетный ученый, обладающий большим научным и практическим опытом, но не являющийся штатным сотрудником соответствующего института, не всегда имеет возможность непосредственно участвовать в разработке законопроекта. Между тем именно привлечение представителей разных научных школ способно повысить качество концептуальных решений.

Есть и другая проблема. Научная экс­пертиза проводится на начальной стадии, но после нее законопроект может существенно измениться в процессе межведомственного согласования и рассмотрения­ в законодательном органе. При этом измененные положения уже не всегда проходят сопоставимую научную оценку. Таким образом, возникает разрыв между научно обоснованной первоначальной концепцией и окончательным текстом закона.

Эта проблема особенно чувствительна в уголовном законодательстве. Здесь необходимо учитывать не только юридическую конструкцию нормы, но и криминологические последствия, судебную практику, влияние на права граждан и фактическую нагрузку на правоохранительную систему.

Не менее важно разграничить роль правоприменителя и разработчика уголовной политики. Правоохранительные органы должны участвовать в законотвор­честве, предоставлять статистику, анализировать практику, указывать на пробелы и коллизии. Но формирование уголовной политики не должно определяться исключительно интересами уголовного преследования.

Уголовная политика шире деятельности правоохранительных органов. Она включает предупреждение преступности, защиту прав граждан, соразмерность ответственности, восстановление нарушенных прав и обеспечение безо­пасности общества. Именно поэтому необходим баланс научного, правоприменительного, судебного, адвокатского и общественного подходов.

Еще одна проблема – реактивный характер отдельных законодательных решений. Общественный резонанс объективно требует реакции государства, однако уголовная политика не должна формироваться исключительно под воздействием текущей информационной повестки.

Показателен пример повторного перевода побоев и умышленного причинения легкого вреда здоровью из административной в уголовную плоскость в 2024 году. Аналогичные нормы уже переводились из КоАП в УК в 2015 году, а спустя два года возвращались в административное законодательство. Подобный опыт показывает необходимость предварительного научного и криминологического анализа прежде, чем вновь менять фундаментальные подходы.

В Концепции правовой политики РК до 2030 года, утвержденной в 2021-м, уже была обозначена необходимость обеспечения стабильности уголовного и уголовно-­процессуального законодательства, его социальной и криминологической обоснованности. В документе также закреплена необходимость учитывать практику применения законодательства и обеспечивать его упреждающее развитие. Следовательно, вопрос сегодня состоит не в том, участвуют ли ученые в законотворчестве, а в том, насколько системным и непрерывным является это участие.

Что необходимо делать

Следующим этапом должно стать практическое развитие курса, заданного Главой государства в 2022 году, по обеспечению стабильности уголовного законодательства и усилению роли Министерства юстиции. Минюст должен обладать достаточным кадровым и аналитическим потенциалом для координации уголовной политики. Возможно, целесообразно закрепить это направление за отдельным заместителем министра.

При этом Министерство юстиции не должно становиться единственным разработчиком уголовного законодательства. Его задача – организовать независимый профессиональный процесс, в котором участвуют ученые, правоприменители, судьи, адвокаты и другие специалисты.

Представляется целесообразным перейти к конкурентной модели разработки сложных законопроектов. Разработка УК, УПК и других системных законов могла бы осуществляться на конкурсной основе. Участниками такого конкурса могут быть Институт законодательства, Институт парламентаризма, ведущие вузы страны.

Организация, выигравшая конкурс, должна не просто подготовить текст законопроекта. Она должна сопровож­дать его от разработки концепции до принятия закона: представлять его в Правительстве, депутатам, участвовать в межведомственном согласовании, работать в профильных рабочих группах, обосновывать нормы и оценивать существенные поправки. При этом победившая организация должна иметь возможность привлечь лучших ученых страны независимо от их места работы. Это позволило бы объединять различные научные школы и специалистов разных отраслей права.

Особенно важно, что такая модель не обязательно требует дополнительного финансирования, средства на разработку и научное сопровождение законопроектов уже предусматриваются в бюджете. Вопрос в изменении механизма их использования: вместо финансирования отдельных процедур целесообразно финансировать полноценную профессио­нальную разработку и сопровождение законопроекта.

Если после первоначальной научной экспертизы концептуальные положения существенно изменяются, эти изменения также должны получать научное обоснование. Иначе экспертиза первоначального текста не гарантирует научной обоснованности окончательного закона.

Необходимо также ввести полноценный постзаконодательный мониторинг: оценивать, достигнуты ли цели закона, как он повлиял на судебную и следственную практику, возникли ли новые коллизии и насколько фактические последствия соответствуют первоначальной концепции. Такой подход позволит перейти от преимущественно реактивного законотворчества к упреждающему и доказательному регулированию.

Вместо заключения

Опыт реформы 2013–2015 годов показывает: качество уголовного законодательства определяется не только содержанием отдельных норм, но и тем, как формируется уголовная политика и организован процесс разработки закона. Концепция правовой политики до 2030 года определила необходимость стабильного, научно и криминологичес­и обоснованного уголовного законодательства. В 2022 году Глава государства поставил конкретную задачу по его ревизии и стабилизации. Сегодня важно последовательно реализовать этот курс.

Подготовка новых УК и УПК должна стать возможностью не просто обновить законодательство, а изменить сам подход к его формированию – перейти к профессиональной, научно обоснованной и непрерывно сопровождаемой разработке. В конечном счете речь идет не только о новых кодексах, а о новом качестве уголовной политики и законотворчества.