Как отразятся на жизни казахстанцев новые поправки в Конституцию

Референдум как эффективный инструмент демократических реформ

В настоящее время осуществляется процесс масштабного государственного строительства – создание Нового Казахстана, в котором задействованы все государственные и общественные институты. Цели построения Нового Казахстана определены. Это – создание условий для качественного изменения жизни казахстанцев на основе повсеместного внедрения принципа верховенства права
и закона.

Депутаты Парламента принимают активное участие в разъяс­нении поправок в Конституцию, вынесенных на референдум, проводят в регионах встречи с представителями разных групп и слоев населения. Парламентарии стараются довести до граждан не только смысл предлагаемых изменений в Конституцию, но и в целом курс реформ, намеченных Главой государства Касым-Жомартом Токаевым.

В первой декаде мая Комитетом по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам Сената Парламента РК было проведено выездное заседание в Казахском национальном университете им. аль-Фараби, где наряду с вопросами повышения качества юридического образования в стране была обсуждена и проводимая конституционная реформа. Кроме того, депутаты комитета провели встречи с представителями палат юридических консультантов г. Алматы.

Встречи показали, что даже у профессионального юридичес­кого сообщества, у ученых и у практиков возникают вопросы, связанные с вносимыми поправками в Конституцию. Например, почему разработка, обсуждение поправок происходят в таком «ускоренном» режиме? Почему поправки ограничиваются только этими вопросами? Достаточно ли этих поправок для решения имеющихся проблем на пути реформирования политической системы страны? Остро был пос­тавлен вопрос о расширенных в проекте «законотворческих» полномочиях Правительства.

Представляется, что подобные вопросы, имеющие важное и общее значение, требуют четкого ответа для понимания в целом сути проводимых реформ.

Первое. Известно, что мы живем в эпоху ускорения «исторического времени». И это ускорение становится все более стремительным, чему способствуют осложнение обстановки в глобальном мире, возникновение новых серьезных геополитических и экономических вызовов, которые испытывают почти все государства, причем речь идет не только об успешности, но зачастую об устойчивости, о существовании и выживании государств. Наряду с глобальными Казахстан испытывает и ряд внутренних проблем, обострение которых привело к трагическим событиям января.

Ответ на все эти вызовы не может быть «отложенным». Реакция на проблемы, решение задач по их преодолению должны быть максимально оперативными. И о твердости позиции руководства страны двигаться в этом направлении свидетельствует уже то, что всего за два месяца была проделана очень значительная работа. Но эта оперативность не идет в ущерб законности. Государство приняло все необходимые меры для самого широкого обсуждения поправок, их разъяснения, и сама процедура их принятия идет в полном соответствии с действующим законодательством.

Второе. Представляется, что пакет поправок в Конституцию необходимо рассматривать не только с точки зрения содержания конкретных норм и их круга, но и с точки зрения его значения, той роли, которую данные поправки должны сыграть в общем процессе политической, экономической, социальной модернизации страны.

Положения Конституции как основного закона государства хотя и имеют прямое действие, но главным образом определяют основу, служат фундаментом государственного строительства, закладывают его основные идеи и принципы. Конституционные положения реализуются затем в конституционных законах и других законодательных актах, подзаконных актах, в деятельности государственных органов, должностных лиц, граждан и организаций. И этот проект закона, за который нам предстоит проголосовать на референдуме, также закладывает основы, задает направление будущих политических преобразований.

У реформ, особенно таких масштабных, есть и своя логика развития. Это – последовательность и поэтапность. Только это позволит избежать хаоса, искать оптимальные пути, основываясь на уже приобретенном опыте.

Несомненно, что принятие указанных изменений и дополнений является хотя и основополагающим, но только первым этапом осуществления реформ в Казахстане, закладывающим основу для дальнейшего государственного строительства. На основе этого этапа будут приняты последующие шаги.

Но в русле общего вектора политической трансформации у этого первого этапа есть свои специфические цели и задачи.

Во-первых, это дальнейшая и эффективная демократизация, то есть повышение активности общества, вовлечение каждого гражданина в решение широкого круга государственных вопросов и проблем в самых разных формах участия в политической жизни – работе партий, других неправительственных организаций, в выборах в местные и центральные органы, в обсуж­дении принимаемых государством решений.

Второе направление – это реформа самого государства, государственного аппарата, в том числе и его «дебюрократизация». И дело здесь не только в изменении названий и функционала отдельных государственных органов, а в коренном изменении подходов каждого государственного органа, каждого чиновника к своей деятельности. Понятно, что эта реформа потребует не только изменения законодательства и системы госорганов. Она потребует изменения психологии каждого госслужащего, каждого гражданина. Общим должен стать принцип «государство для граждан», а не наоборот. Академик Салык Зиманов, патриарх казахстанской науки, человек, стоявший у истоков независимости Казахстана, неоднократно говорил о том, что основной целью правового регулирования должен стать человек с его потребностями, его правами и свободами.

Некоторые оппоненты конституционной реформы видят в замене Конституционного совета Конституционным судом только лишь смену «вывески», что по меньшей мере юридически некорректно. Очевидно, что «суд» – это орган, осуществляющий правосудие, рассматривающий конкретные споры и защищающий определенные права и интересы. Конституционный суд традиционно является органом, осуществляющим конституционное правосудие, защищающим Конституцию и закрепленные ею права и свободы граждан. Конституционный совет, на мой взгляд, выполнил свою историческую миссию, издав большое число постановлений по толкованию отдельных норм Конституции, составивших основной массив актов конституционного права страны. Теперь же пришла пора реализации конституционных положений в повседневную жизнь через прямое обращение граждан в Конституционный суд, который будет решать актуальные вопросы. По примеру многих стран в казахстанской правоприменительной практике также решается вопрос о допусти­мости обращения взыскания на единственное жилье гражданина. Вопрос это непростой. Он требует поиска баланса между ответственностью каждого по своим обязательствам и правом человека на жилье, закрепленным в том числе во многих международных актах по правам человека. Этот и подобные ему вопросы о том, насколько действующие нормативные правовые акты соответствуют Конституции, конституционным правам и свободам, и должен будет решать Конституционный суд.

Достижение этих целей – вовлечения граждан в решение вопросов государства и реформы государственного аппарата – поз­волит проводить дальнейшие реформы уже на качественно новом уровне.

Третье. Создание сбалансированной системы государственной власти. Действительно, ряд конституционных поправок предусматривает дополнительные полномочия исполнительной власти, в частности, по принятию нормативных правовых актов, фактически имеющих силу закона. Однако подобные поправки нельзя рассматривать обособленно, вне общего контекста конституционной реформы.

В мартовском Послании народу Казахстана Глава государства назвал формулу политической системы, являющуюся основой стабильности государства: «Сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство».

Мы видим, что в пакете поправок целый ряд изменений и дополнений направлен на достижение этой цели. Это и уменьшение полномочий Президента, отказ от так называемой суперпрезидентской и переход от нее к президентско-парламентской республике, построение в целом новой модели институтов власти, предусматривающей реальное эффективное воплощение конституционного принципа разделения ветвей власти, использования системы сдержек и противовесов.

Президентская власть не может быть сильной и авторитетной без эффективно работающего Парламента, осуществляющего реальное народное представительство и в силу этого являющегося влия­тельным. А реальная, на деле, подотчетность Правительства нивелирует риски злоупотреб­ления расширенными законо­творческими полномочиями.

Хочу более подробно остановиться на реформировании организации и работы законодательного органа – Парламента Республики Казахстан, который на основе принципа верховенства права выступает равноправным партнером в системе государственной власти.

По Конституции Парламент является высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательную власть. Оптимизация, основы которой заложены вносимыми в Конституцию поправками, должна коснуться всех функций Парламента, его палат, каждого депутата.

Прежде всего должны быть усилены представительские функции депутатского корпуса. Законодательная, законотворческая деятельность депутатов должна строиться именно на основе запросов общества. Через депутатскую законодательную инициативу должно реализовываться «инициативное законодательство» наших граждан. Депутаты должны на основе запроса общества вырабатывать концепции законодательных актов, которые необходимо принять, а не заниматься рутинной, по сути, экспертной и «технической» работой по «улучшению» законопроектов, вносимых Правительством. Например, по одному из последних принятых Парламентом законов депутаты внесли 307 поправок на 32 статьи правительственного законопроекта.

При этом должны быть повышены требования к качеству законотворческой деятельности путем ее профессионализации, усиления работы по мониторингу эффективности законодательства, прогнозированию последствий принятия новых законов и т. д. В целом усилия должны быть сконцентрированы на повышении эффективности законодательства, переходе от количества принимаемых актов, уже грозящего правовым хаосом, к их качеству.

И, несомненно, должна быть активизирована и повышена роль парламентского контроля за исполнением законов исполнительной властью, членами Правительства.

Первые шаги во внедрении этого механизма были сделаны конституционной реформой в 2017 году, но данную работу необходимо усовершенствовать, определить механизм реализации и сделать нормы о парламентском контроле реально работающими. Только парламентский контроль может и должен уравновешивать дополнительные полномочия исполнительной власти, делать Правительство действительно «подотчетным», как об этом говорит Президент Казахстана.

Представляется необходимым, чтобы законы содержали строго определенные цели, критерии, показатели и т. д., достижение которых являлось бы задачей исполнительной власти. Только в таком случае с исполнительной власти можно требовать исполнения закона и, соответственно, ставить вопрос о персональной ответственности конкретных членов Правительства, о которой говорится в поправках.

В первую очередь все сказанное касается актов, которые, согласно поправкам, смогут приниматься Правительством республики в порядке так называемого «делегированного законотворчества». Поправки в статью 61 Конституции предусматривают, что в порядке законодательной инициативы Правительством республики могут быть внесены законопроекты, которые «в целях оперативного реагирования на условия, создающие угрозу жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка, экономической безо­пасности страны, подлежат рассмотрению Парламентом немедленно на совместном заседании его палат», а на период с момента внесения таких законопроектов и до вступления в силу принятых Парламентом законов по этим же вопросам «Правительство Республики вправе принимать под свою ответственность временные нормативные правовые акты, имеющие силу закона». Необходимо иметь в виду, что речь в данном случае идет о возможности принятия действительно экстренных мер. Разумеется, как при внесении таких законопроектов в Парламент, так и при принятии соответствующих «временных» и оперативных актов Правительства должно быть четко конкретизировано, на устранение каких именно условий, создающих угрозу жизни и здоровью, конституционному строю и безопасности государства, направлены предлагаемые законодательные меры. И раз уж сказано, что такие акты будут приниматься Правительством «под свою ответственность», то все такие акты должны будут подлежать самому пристальному парламентскому контролю.

Перечисленными в настоящей статье направлениями развития далеко не исчерпывается потенциал поправок, которые должны быть внесены в Конституцию.

Причем уже даже сам механизм их принятия исходит из логики этих реформ, направленных на демократизацию. Поэтому не случайно Главой государства принято решение вынести изменения и дополнения в Конституцию на республиканский референдум. Определять направления своей жизни должны сами люди.

Зиманов С. З. указывал на необходимость перехода от устаревшего административно-политического режима к интеллектуально-политическому этапу развития, суть которого состоит в усилении роли и влия­ния интеллектуальной элиты, науки в разработке стратегии и конкретных программ, составляющих государственную политику. Воплощая в жизнь завещание патриарха казах­станской юриспруденции, мы делаем первые шаги на пути к Новому Казахстану.