Надзорный щит

Институту прокуратуры в этом году исполнилось 300 лет.

Учреждение института прокуратуры пришлось на эпоху Петра Первого, когда в январе 1722 года в России впервые был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым генерал-прокурором.

В ноябре 1917 года функции судов, институтов следователей, прокурорского надзора и адвокатуры взяли на себя вновь созданные народные суды, а также революционные трибуналы. ­­А в мае 1922 года постановле­нием ­ВЦИК было принято первое «Положение о прокурорском надзоре», согласно которому в составе Народного комиссариата юстиции была учреждена Государственная прокуратура. ­Утвержденное в декабре 1933 года «Положение о Прокуратуре Сою­за ССР» определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа.

В целом основные функции прокуратуры мало изменились за это время. Конституционный постулат о высшей ценности человека, обязанности надзора за соблюдением Основного закона, прав и свобод человека и гражданина обязывают рассматривать прокуратуру как один из главных государственных правозащитных органов страны. Прокуратура продолжает служить надзорным щитом государства против любых злоупотреблений и нарушений законности, от кого бы они ни исходили.

Однако время диктует новые условия. Так, прокуратура Казахстана ранее являлась одним из мощнейших правозащитных институтов страны, обладала широчайшими полномочиями, которая по сравнению с другими органами имела ряд преимуществ, особенно в части оперативности разрешения жалоб и заявлений граждан, доступности и безвозмездности.

Для инициирования правозащитной деятельности прокуратуры не требовалось обращения лиц с просьбой о восстановлении нарушенных прав. Действующий тогда закон наделял их полномочием проводить проверки по собственной инициативе в случаях информации о нарушениях конституционных прав и свобод.

Если ранее Конституция рес­пуб­лики обязывала прокуратуру принимать меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывать законы и другие правовые акты, противоречащие Основному закону страны, то после 30 июня 2017 года данная конституционная норма, к сожалению, уже признана излишней. В законе конкретно определены виды правовых актов, не подлежащих опротестованию прокурорами. К таковым закон относит законодательные акты, акты Президента республики, Администрации Президента республики, Конституционного совета, нормативные постановления Верховного суда, акты Высшего судебного совета, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, нормативные акты технического характера.

Теперь проверки осуществляются в основном для защиты прав, свобод и законных интересов лиц, которые в силу физических, психических и иных обстоятельств не могут самостоятельно осуществлять их защиту; неограниченного круга лиц; лиц, общества и государства, если это необходимо для предотвращения необратимых последствий для жизни, здоровья людей либо безопасности Республики Казахстан. В последнее время, видимо, поняли, что власть неоправданно сжала правозащитную функцию прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, поэтому Законом РК от 2 июля 2021 года прокуратуре поручено защищать и субъектов частного предпринимательства.

В части несовершеннолетних прокуратура во все времена стоя­ла на защите их прав, не разделяя на здоровых и инвалидов. Поэтому сложно понять, когда ведомственной инструкцией от 2 мая 2018 года к лицам, которые в силу физических и иных обстоя­тельств не могут самостоятельно осуществлять защиту своих прав, отнесены только дети-сироты, дети с ограниченными возможностями и т. д. Хотя любые дети, чьи права и законные интересы нарушены, нуждаются в государственной защите в силу их возраста.

Существенные изменения внесены и в порядок рассмотрения обращений. Теперь прокуроры по новому закону стали рас­сматривать обращения только в определенных случаях. За­кон запретил им вмешиваться в дея­тельность субъектов предпринимательства, организаций и государственных органов, запрашивать информацию либо документы по основаниям, не предусмотренным законом.

Даже анализ состояния законности стали проводить без посещения прокурорами объектов путем изучения статистических данных, материалов судебных дел и иных источников информации. Нам представляется, что прокуратура на данном этапе несколько ограничена в полномочиях вне уголовно-правовой сферы. Практика показывает, что в стране должен быть конкретный орган, призванный принимать меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также обладать правом опротестовывания законов и других правовых актов, противоречащих Конституции.

В настоящее время доминирую­щей функцией казахстанской прокуратуры стало уголовное преследование. Законом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 10 марта 2017 года подчеркнуто, что «прокуратура от имени государства осуществляет уголовное преследование». Позже указанная норма была продублирована в Законе «О прокуратуре» от 30 июня 2017 года. Если ранее конституционная норма носила отсылочный характер на Уголовно-процессуальный кодекс, то теперь она стала уже обязывающим, уполномочивая конкретный орган.

Такое существенное изменение предполагало необходимость приведения действующего процессуального закона к изменившейся конституционной норме. Тем более Конституция имеет высшую юридическую силу и акты, противоречащие ей, либо отменяются, либо приводятся в соответствие с ней. Возможно поэтому в Комментарии к обновленной Конституции Республики 2017 года справедливо было отмечено, что Конституция в части уголовного преследования не наделяет таким правом иные государственные органы, то есть предполагает реализацию данной функции исключительно только прокуратурой. Но на практике прежние нормы УПК РК, связанные с этим вопросом, остались без изменений и органы расследования до сих пор продолжают работать в прежнем режиме. Будем надеяться, что в данный вопрос когда-либо будет внесена ясность, если кто-либо из ограниченных субъектов обращения в Конституционный совет посчитает назревшим разобраться в этом вопросе.

Рациональным решением данного вопроса послужила бы передача следователей как основных субъектов органов уголовного преследования в состав органов прокуратуры, в то же время с сохранением автономности и процессуальной самостоятельности. Нахождение сотрудников органов расследования в системе органов прокуратуры позволит обеспечивать реализацию единообразной судебно-следственной практики и главное – независимость от исполнительной ветви власти, а также впоследствии укомплектовать процессуальных прокуроров из наиболее опытных следователей.

Прокуратура как государственно-правовой институт, обеспечивающий незыблемость законодательных устоев общества и государства, на протяжении всего периода своей истории выдержала проверку временем и продолжает оставаться неотъемлемой частью системы государственного механизма и опорным хребтом формирования правового государства. Тем более как непосредственно подотчетный орган Президенту республики продолжает помогать в реализации его полномочий – гаранта незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина.