Поэтому в новом законопроекте «О государственной службе» заключены концептуальные предложения по формированию профессионального, автономного государственного аппарата в рамках 15 шагов Плана нации «100 конкретных шагов».
В то же время сегодня одной из основных проблем современного состояния госслужбы является недостаточная эффективность деятельности органов власти и их аппаратов. Этот важнейший показатель состояния государственной службы остается пока на низком уровне, и одна из причин – высокая коррумпированность чиновников.
В Послании народу «Стратегия «Казахстан-2050» Глава государства Нурсултан Назарбаев особо отметил повышение качества государственных услуг населению, которое должно стать важным аспектом противодействия коррупции и повышения доверия граждан к деятельности госорганов. Для решения этой задачи необходимо объединить усилия власти и институтов гражданского общества, которые с помощью населения страны смогут обуздать эту социальную болезнь.
На сегодня в Казахстане создана солидная нормативно-правовая база для борьбы с коррупцией: Закон РК «О борьбе с коррупцией», Указ Президента страны «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в РК», отраслевая программа по противодействию коррупции в РК на 2011–2015 годы, Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам совершенствования борьбы с коррупцией», который ввел конфискацию имущества, добытого преступным путем, и так далее. Кроме этого, в 2011–2013 годах Парламент страны принял 19 законов, направленных на борьбу с коррупцией, среди которых Закон «О государственном контроле и надзоре в РК», направленный на создание единой правовой основы для проведения контрольно-надзорной деятельности госорганов.
На предыдущих этапах развития казахстанского государства были достигнуты общепризнанные результаты, наметились очевидные положительные тенденции в деле противодействия коррупции, усиление и развитие которых станут залогом успешной реализации Антикоррупционной стратегии на 2015–2025 годы.
Вместе с тем борьба с коррупцией должна вестись не только карательными методами, необходима информационно-воспитательная работа среди населения, направленная на пропаганду правового воспитания и неприятие различных форм коррупционных деяний.
Коррупция по своей природе достаточно различна – от злоупотребления в высших эшелонах власти до коррупции в любом городском или поселковом учреждении, предоставляющем услуги.
В ходе деятельности по оказанию услуг населению (государственных гарантий), а также при осуществлении защитной функции государству приходится заключать договоры с самостоятельными хозяйствующими субъектами на исполнение отдельных видов деятельности, а также на производство и поставку определенных товаров, например, поставка мебели и учебников для школ, оборудования для больниц, компьютеров для органов государственной власти и так далее. В этом случае явление коррупции возникает, как правило, на этапе распределения государственных заказов.
Средствами регулирования социально-экономических процессов являются предоставление различных льгот и прав (на вылов биоресурсов, пользование участками Лесного фонда и др.) или наложение ограничений (по цене, объемам производства, объемам экспорта и импорта и т. д.). Здесь коррупция возникает в ситуациях, когда отдельным хозяйствующим субъектам или даже целым отраслям необъективно, без учета государственных интересов, даются льготы и права или наоборот – к ним применяются ограничения.
К сожалению, в Казахстане прочные коррупционные связи между бизнесом и чиновниками – факт не единичный. Чем теснее такие связи, тем больше возможностей появляется у нечистых на руку бизнесменов: госзаказы, важные контракты, секретная информация. На уровне акиматов – это проведение всевозможных тендеров на товары и услуги, на выделение земельных участков и т. п. И наконец, «низовая» коррупция – повсеместная дача взяток дорожным полицейским, медработникам, учителям, «столоначальникам» за быстрое получение какой-нибудь справки и прочего. Главная причина подобной ситуации состоит в том, что мы боремся с последствиями и осложнениями, а не с самой болезнью и условиями, которые ее порождают.
Как показывает международный опыт, для борьбы с коррупцией необходимы системные усилия и согласованные действия, направленные в первую очередь на устранение причин и условий возникновения коррупции. В связи с этим Президент РК Нурсултан Назарбаев на состоявшемся в декабре 2013 года совещании в Правительстве дал следующие поручения: определить перечень конкретных правоотношений и ситуаций, уязвимых с точки зрения коррупции; предложить системные и точечные меры, решающие проблемы коррупционности этих правоотношений; представить предложения в разрезе сфер и направлений деятельности каждого госоргана; сформулировать наименования мероприятий так, чтобы они точно отражали преследуемую цель и прямо указывали на антикоррупционную составляющую.
Чтобы выявить такую составляющую, необходимо определиться с понятием коррупции и факторами, влияющими на нее.
Под коррупцией в Законе РК от 2 июля 1998 года «О борьбе с коррупцией» понимается не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей либо иное использование ими своих полномочий для получения имущественной выгоды, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.
Среди факторов, порождающих коррупционную преступность в системе госслужбы, предлагается различать правовые, экономические, организационно-управленческие, психологические, социокультурные.
Правовой фактор, с одной стороны, отражает то, что главная проблема в сфере правового обеспечения противодействия коррупции – это отсутствие целенаправленного антикоррупционного законодательства, которое полностью определило бы порядок взаимодействий представителей власти и носителей интересов, власти и гражданского общества, власти и граждан. С другой стороны, органы законодательной власти также являются объектами коррупционных интересов, а часть представляющих их законодателей различного уровня – активными участниками коррупционных действий. Такое положение тормозит развитие правового обеспечения противодействия распространению коррупции, создает условия для ее расширенного воспроизводства. Кроме того, сами госслужащие отмечают недостаточность правовой регламентации их деятельности, что тоже объективно способствует распространению коррупции в органах власти.
Экономические факторы выступают общими причинами и условиями распространения коррупции. К ним могут быть отнесены: нечеткое государственное регулирование экономики; монополия государства на определенные услуги; низкий уровень экономического развития; высокий уровень инфляции; отсутствие благоприятного режима деятельности предприятий и предпринимателей, особенно по уплате налогов. А также отсутствие прозрачности процессов разгосударствления собственности, решения различных экономических и хозяйственных вопросов; общая бедность и рост имущественной дифференциации; экономический кризис, разрешительный принцип, охватывающий практически все сферы экономической активности; высокий уровень теневой экономики и так далее.
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что важную роль в воспроизводстве коррупции играют организационно-управленческие факторы, а именно управленческие недостатки, способствующие ее существованию, распространению и трансформации.
Психологический фактор показывает взаимосвязь профессионально-должностных и нравственных качеств государственных служащих, а также степень социальной толерантности населения к коррупции в обществе. Нравственно-психологическими признаками коррупционеров являются: доминирование универсальных ценностей, сложившихся на основе индивидуализма и прагматизма; алчное отношение к деньгам; отрицание значения честного и производительного труда; игнорирование традиционных нравственно-правовых норм; авантюризм моральной саморегуляции; цинизм, импульсивность и склонность к риску при принятии решений; эгоизм. Значительное развитие этих признаков свидетельствует о психологической готовности человека к коррупционным правонарушениям.
Оценка влияния социокультурных факторов на уровень коррупции в системе госслужбы является очень сложной задачей ввиду «нематериальности» и латентности этой сферы. Однако именно культурную предрасположенность госслужащего следует рассматривать как основную причину коррупции, поскольку культурные и социальные факторы могут способствовать или препятствовать созданию условий, в которых возможность получения дополнительного дохода ведет к соответствующему поведению.
Зарубежные государства, которые добились положительных результатов в деле противодействия коррупции, на протяжении многих лет создавали соответствующие правовые средства для этого. Как правило, успех в деле противодействия коррупции достигается при комплексном применении различных правовых средств, а именно конституционных, международно-правовых, уголовно-правовых, информационных и других. Учитывая изложенное выше, зарубежный опыт противодействия коррупции может и должен быть использован при создании комплекса правовых средств по противодействию ей.
Можно утверждать также, что для эффективного противодействия коррупции в системе государственной службы Казахстана необходимо использовать всю совокупность правовых средств. Однако центральное место в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы РК, как представляется, должно быть отведено именно административно-правовым средствам. Связано это с тем, что нормы административного права определяют режим осуществления госслужбы. Они же определяют режим публичного управления в целом, ими устанавливаются порядок предоставления публичных услуг гражданам и юридическим лицам, порядок взаимоотношения различных субъектов в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.
К числу административно-правовых средств противодействия коррупции можно отнести: административные запреты, связанные с режимом госслужбы; средства урегулирования конфликта интересов на госслужбе; четкий должностной регламент госслужащего; конкурсное замещение должностей; установление и обязательное использование кадрового резерва; альтернативу при выборе кандидатов при назначении на должность; испытание при поступлении на госслужбу. Также необходим механизм согласования с подразделениями собственной безопасности кандидатур при назначении на ответственные должности государственной правоохранительной службы; определение статуса должности госслужбы, которая связана с коррупционными угрозами.
Кроме того, важны социальные гарантии, аттестация госслужащих; система поощрения и награждения. Должны быть определены примерные этапы карьерного роста; отстранение от занимаемой должности в случаях возникновения «конфликта интересов»; квалификационный экзамен; режим служебной дисциплины; административный контроль за служебной деятельностью и налоговый за имущественным положением госслужащего и членов его семьи. Необходимо предусмотреть дисциплинарную и административную ответственность госслужащих; механизм предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; а также оплату труда; ротацию кадров в системе государственной службы и другое.
Еще одно средство, на которое следует обратить особое внимание, – это ротация кадров. Процедура ротации в системе госслужбы – одно из самых эффективных средств противодействия коррупции. И в этом случае, как представляется, было бы вполне целесообразно учесть зарубежный опыт, например, Германии, в которой на основании Закона «О борьбе с коррупцией» администрация органа, в котором осуществляется госслужба, обязана вести непосредственное наблюдение за ситуацией, связанной с противодействием коррупции, определять наиболее уязвимые в этом плане должности, а также проводить мероприятия по предупреждению возможных коррупционных правонарушений. Подчеркнем, что набор на такие должности осуществляется целенаправленно, подобранные служащие должны быть устойчивы в морально-психологическом плане, их, как правило, меняют каждые 5 лет.
Китайская система ротации предусматривает перевод через определенные промежутки времени госслужащих на работу в другую местность, на другую должность. Государственные органы КНР обязаны иметь некоторое количество вакантных мест для принятия должностных лиц в порядке ротации. Названная практика, по нашему мнению, заслуживает внимания и может быть внедрена в механизм административно-правового регулирования ротации кадров в системе государственной службы РК.
Относительно низкое денежное содержание госслужащих также не обеспечивает эффективность служебной деятельности. Хотя в последнее время положение значительно улучшилось, но в сравнении с зарплатой в коммерческих структурах, особенно в национальных компаниях, госслужащие получают значительно меньше. Необходимо существенно увеличить денежное содержание госслужащих, что отчасти может способствовать предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы. Однако лишь одним повышением денежного содержания проблему коррупции не решить. По нашему глубокому убеждению, здесь нужен целый комплекс административно-правовых, социальных, экономических и информационных мероприятий.
В связи с этим в настоящее время необходимы разработка и осуществление целого комплекса разнообразных и последовательных мер административно-правового характера по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы РК, направленных в первую очередь на исключение прямого контакта чиновников, работающих в органах, предоставляющих госуслуги физическим и юридическим лицам. Необходимо совершенствование нормативных предписаний, которые определяют административно-правовой режим работы исполнительных органов государственной власти, а также систематическое дополнение законодательства о госслужбе современными административно-правовыми средствами антикоррупционного характера.
