Когда конкуренция не во благо

Дальнейшая реализация принципа «Закон и Порядок» требует, на мой взгляд, исправления серьезной ошибки, связанной с функционированием действующей модели саморегулирования бизнеса и отдельных профессий.

Делегирование части государственных регулятивных функций саморегулируемым организациям с обязательным членством (СРО) признается в мире эффективной моделью, призванной сочетать публичные интересы с профессиональной экспертизой и ответственностью самих участников рынка. В Казахстане данная модель внедрена в ряде сфер, включая бухгалтерскую, аудиторскую и юридическую.

Однако из-за серьезной систем­ной ошибки потенциальные преи­мущества саморегулирования, по сути, нивелируются. Речь идет о принципе множественности СРО в рамках одной регулируемой профессиональной деятельности.

На сегодняшний день в стране действуют 4 палаты аудиторов, 15 палат профессиональных бухгалтеров и 49 палат юридических консультантов. Каждая из них наделена государством правом регулировать деятельность своих членов, включая в той или иной мере вопросы допуска в профессию, повышения квалификации, этики и дисциплинарной ответственности.

Ключевая проблема заключается в том, что такие палаты вынуждены конкурировать друг с другом за членов, поскольку их финансирование зависит от членских взносов. Это подталкивает СРО к снижению требований и повышению лояльности, чтобы сохранить и расширить состав. В результате регулятор трансформируется из арбитра и носителя публичного интереса в сервисную организацию, ориентированную на удержание и привлечение «клиентов».

Ошибочность модели конкурирующих регуляторов очевидна. Регулирование предполагает наличие единого отраслевого регулятора, который устанавливает общие правила для всех субъектов рынка, обеспечивает единообра­зие стандартов и практики их применения. Конкуренция необходима между участниками рынка, но не между регуляторами.

При множественности СРО участники рынка получают возможность выбирать «наиболее удобного» регулятора – того, кто предъявляет минимальные требования и закрывает глаза на нарушения. В итоге формируется фрагментированная система с различными стандартами, отсутствием единообразной дисциплинарной практики и общей деградацией качества регулирования. Это разрушает управляемость и подрывает институциональную устойчивость.

В сфере профессиональных бухгалтеров множественность СРО привела к тому, что отдельные палаты фактически контролируются компаниями, оказывающими услуги бухгалтерам. Причем некоторые даже используют общий бренд, каналы коммуникации и финансовые модели, при которых членские взносы в палату подменяются подписками на услуги коммерческой организации. В этих условиях СРО утрачивает независимость и фактически превращается в инструмент влияния.

В аудиторской сфере аналогичная конкуренция между палатами создает прямые риски­ для качества заключений, от которых зависят важнейшие государственные, корпоративные и инвестиционные решения.

В юридической сфере ситуация усугубилась в 2018 году, когда наряду с адвокатами начали функционировать юридические консультанты с адвокатскими правами и иммунитетами. Причем регулирование их деятельности также перешло конкурирующим СРО.

Множество таких палат использует офис и иную инфраструктуру юридических фирм или юристов, инициировавших их создание. Между тем международные стандарты требуют независимости СРО от коммерческого и иного влияния, а также достаточного финансирования.

Международные организации еще на этапе обсуждения реформы указывали на данные риски в своих заключениях. Так, БДИПЧ ОБСЕ предупреждало, что в случае многочисленности палаты будут заинтересованы в смягчении стандартов ради привлечения членов, а это приведет к неравенству и подрыву профессиональной этики. Совет Европы отмечал: неограниченное количество палат создаст хаос и непредсказуемость для клиентов, конкуренция будет вестись за счет снижения качества.

Эти оценки подтверждаются и позицией казахстанских государственных органов. Генеральная прокуратура РК считает, что отсутствие единого регулирования приводит к негативным последствиям и поддерживает идею создания единой системы регулирования юридической профессии с общими стандартами допуска, этики и ответственности. Агентство по защите и развитию конкуренции РК также считает, что раздробленное регулирование и конкуренция за членскую базу искажают цели саморегулирования и ведут к снижению качества услуг.

Несмотря на очевидность вреда множества конкурирующих друг с другом СРО для профессии, потребителей и государства, имеются и сторонники текущего положения. Они рассматривают СРО с обязательным членством как общественные объединения и ссылаются на принцип свободы последних в качестве обоснования права создавать подобные структуры.

Такой подход представляется необоснованным. Применение принципа свободы объединений к СРО с обязательным членством является категориальной ошибкой, поскольку свобода предполагает альтернативу участия, тогда как обязательное членство означает делегирование публичных регулятивных функций и отсутствие возможности отказа от регулятора. СРО с обязательным членством – это не добровольные объединения граждан по интересам, а организации, выполняющие публично значимые, делегированные государством функции.

Эта позиция подтверждается и международными стандартами. Венецианская комиссия Совета Европы в ряде своих заклю­чений подчеркивает, что палаты юристов должны рассматриваться как публичные организации или структуры с публично-правовыми­ функция­ми. При этом отдельно указывает: множественность СРО ведет к политизации профессии и подрыву устойчивости системы.

Множественность СРО в рамках одной профессиональной деятельности неизбежно ведет к фрагментации стандартов, размыванию ответственности и снижению доверия общества. При этом закон о саморегулировании прямо устанавливает, что целью саморегулирования является усиление ответственности участников рынка перед потребителями, а его введение допускается лишь при условии большей эффективности по сравнению с госрегулированием. Очевидно, что действующая модель этим целям не соответствует.

В связи с изложенным предлагается отказаться от принципа множественности СРО на одном товарном рынке, а также четко разграничить саморегулируемые организации с обязательным членством и общественные объединения. Переход к модели единого отраслевого регулятора СРО позволит восстановить институциональную логику саморегулирования, обеспечить единые стандарты, независимость регулятора и реальное повышение качества профессиональной деятельности.