Меняемся вместе с Конституцией

С момента принятия Основного закона страны в 1995 году его корректировали пять раз. По итогам проведенного в этом году референдума в 33 статьи Конституции внесли 56 поправок. Об основных из них мы побеседовали с доктором юридических наук, профессором КАЗГЮУ им. М. С. Нарикбаева Индирой Аубакировой.

– Пользуясь случаем, поздравляю читателей газеты «Казахстанская правда» с Днем Конституции! В этом году знаменательный для всех нас праздник носит особенный характер, ведь он будет отмечаться в условиях происходящей в стране конституционной реформы. Осуществляемые конституционные преобразования должны стать своего рода водоразделом между уходящим в историю первым, почти тридцатилетним этапом казахстанской независимости и наступающим этапом Второй республики.

– Индира Ураловна, вам, как одному из членов рабочей группы по внесению предложений о поправках в Конституцию страны, детально известно, в чем основные отличия нынешних конституционных поправок от тех, что вносились раньше. Расскажите об этом подробнее.

– Прежде всего следует сказать, что эксперты за сравнительно короткий промежуток времени смог­ли осуществить огромный объем работ в сфере законопроектной деятельности, при этом не только по разработке предложений по изменению Основного закона, но и широкому разъяснению казах­станцам до референдума сущности проводимых конституционных преобразований.

Идеи Главы государства, переведенные на язык конституционных норм, по сравнению с поправками, вносившимися в прежние годы, носят принципиально иной характер. Это отличие связано с ориентацией не на усиление, а сокращение президентских полномочий и их делегирование на другие уровни и ветви власти.

Был внесен целый комплекс поправок, связанных с децент­рализацией и дебюрократизацией политической системы по принципу «сильный Президент – влиятельный Парламент – под­отчетное Правительство». В их числе можно, например, назвать новую конституционную норму, устанавливающую, что на период осуществления своих полномочий Президент страны не должен состоять в политической партии.

– Норма, запрещающая Президенту состоять в какой-либо политической партии, как известно, была предложена самим Главой государства.

– Да, это так. И эта поправка принята в русле реализации Пос­лания от 16 марта текущего года, основные установки которого, как вы помните, были направлены на усиление демократических и правовых начал в функционировании политической системы страны. Согласитесь, что требование партийной нейтральности Президента, одинакового дистанцирования от политических организаций способствует более эффективному выполнению возложенной на него Конституцией миссии выступать гарантом единства казахстанского народа и государственной власти. Теперь граждане могут уверенно рассчитывать на то, что Глава государства сможет более последовательно выступать в роли властного арбитра при обеспечении согласованности интересов общества с позициями представленных в Парламенте партийных фракций, а также при разрешении споров между партиями, публичными органами разных ветвей власти.

Привилегированное положение какой-либо партии нивелирует конституционный принцип разделения властей, влечет сращивание государственных органов власти и партийной организации. «Партия власти» неправомерно на практике обладала большими возможностями в вопросах влия­ния на государственные дела и жизнь общества, нежели другие партии. Это стало одним из факторов, тормозящих продвижение Казахстана к утверждению конституционализма, конституционного государства.

– А в других странах ситуация выглядит иначе?

– Зарубежной конституционной практике знаком термин «правящая партия». Но в него вкладывается другой смысл, тесно связанный с принципом ротации. Как правило, правящая партия – это партия, составляющая большинство в представительном органе власти, которая «руководит» только в течение конкретного избирательного срока, и на последующих выборах у конкурирующих партий есть равные возможности так же составить партийное большинство и, следовательно, именоваться «правящей партией».

– Зато за рубежом редко встретишь кумовство и клановость в отличие от нашей системы...

– У нас непотизм, протекционизм, фаворитизм довольно широко распространились и приобрели устойчивые формы. Назначения на руководящие должности долгое время производились по признаку трайбализма, клановости и землячества, что стало основной питательной средой для масштабной коррупции. Все это создавало благоприятные условия для сращивания власти и собственности, появления олигополии. И такая модель воспроизводства политической и экономической элиты противоречила самой сущности конституционализма, конституционного строя.

В обществе это воспринималось как социальная несправедливость, подрывалось доверие граждан к органам власти, росла отчужденность между властью и народом, что стало представлять реальную угрозу для устойчивости государства. Нужно было предпринимать конкретные шаги.

В итоге обновление Конституции коснулось не только Главы государства, но и его близких родственников. Им теперь нельзя занимать должности политических государственных служащих и руководителей субъектов квазигосударст венного сектора. К последним относятся предприятия, ТОО и АО, которые контролируются государством, например, национальные компании, национальные управляющие холдинги (КТЖ, «КазМунайГаз», «Казпочта», «Самрук-Энерго» и другие).

– Кого причисляем к близким родственникам?

– Согласно казахстанскому законодательству под таковыми понимаются дедушка, бабушка, родители или усыновители, дети, в том числе усыновленные или удочеренные, братья и сестры, внуки. К близким родственникам супругов закон относит их родителей, братьев и сестер, детей. Ясно, что Главе государства как высшему должностному лицу предоставляются огромные возможности в установлении публичного порядка, что связано с его президентскими властными полномочиями. И вследствие этого не могут не возникать различного рода риски и соблазны. Запрет близким родственникам Президента занимать указанные должности призван устранить такие риски.

Касым-Жомарт Кемелевич четко обозначил установку, что Глава государства должен выступать гарантом равенства возможностей для всех граждан.

Запрет создаст равные условия для всех наших граждан, независимо от их социального происхождения, кланово-семейной принадлежности. Эта конституционная норма повысит доверие людей к власти, откроет горизонты для социальной мобильности и социальных лифтов, усилит роль меритократии при подборе руководящих кадров.

– Не менее существенный характер носят изменения, касающиеся выборов в нижнюю Палату Парламента. Что изменилось?

– Ранее в Мажилисе предусматривалась президентская квота численностью в 9 депутатов для представителей от Ассамблеи народа Казахстана. Теперь она количественно сокращена и перенесена в Сенат. Все парламентарии нижней палаты будут избираемыми. Тем самым повышается легитимность Мажилиса как института представительной демократии.

Во всем мире нижняя палата Парламента традиционно считается более демократической структурой, чем верхняя палата. В ней наиболее последовательно воплощается принцип народо­властия. Согласно нововведениям в Казахстане вводится смешанная избирательная система, которая применялась в 1998–2007 годах, но потом была отменена. Она предусматривает сочетание пропорционального представительства с представительством по одномандатным территориальным избирательным округам.

– В чем отличие пропорциональной системы от смешанной?

– Согласно пропорциональной избирательной системе избиратели голосуют за выдвинутые партиями списки, и партия, преодолевшая соответствующий процентный избирательный барьер, проходит в Мажилис в количестве, пропорциональном количеству поданных за нее голосов. Согласно мажоритарной системе выигрывает кандидат, набравший больше голосов, чем его конкуренты в соответствующем одномандатном округе. Всего доля депутатов в Мажилисе, прошедших по партийным спискам, будет составлять 70%.

Но применение одной только пропорциональной системы выборов, при которой партийные списки составляются партийным аппаратом, не исключает риски внутрипартийных злоупотреблений. Депутат в большей степени зависит от воли партийного руководства, нежели от воли своих избирателей. Связать того или иного депутата личной ответственностью очень тяжело. Индивидуальная ответственность депутата перед избирателями за свою деятельность размывается с коллективной ответственностью партийной фракции.

При этом нам следует понимать, что политические партии являются системообразующим элементом современного парламентаризма. Политические партии есть важнейший институт гражданского общества, проявление его зрелости и готовности действовать политически организованно. Поэтому то, что 70% депутатов в Мажилисе будут представлены от партий, объясняется именно этим обоснованием.

– Назовите основные плюсы мажоритарной избирательной системы.

– Во-первых, она способствует более широкому осуществлению избирательного права граждан, в том числе посредством баллотирования независимых кандидатов, реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти.

В числе плюсов – гарантированная представленность в нижней палате Парламента интересов населения всех крупных административно-территориальных единиц страны, тогда как представленность по пропорциональной системе ограничивается партийными списками, в которых территориальная репрезентативность не является приоритетной.

Отмечу, что в обновленном Главном документе страны представлена возможность отзыва депутата. Она касается тех, кто избран по мажоритарной избирательной системе. Институт отзыва депутата относится к форме непосредственной демократии. И здесь важно отметить следующее: особеннос­ти правоотношений депутата с электоратом соответствующего избирательного территориального округа отражены в вопросе о депутатском мандате.

Он делится на два вида – свободный и императивный. Первый – подразумевает свободу депутата от данных избирателям предвыборных обещаний. После выборов он выступает как представитель всего народа данной страны. Однако свободный мандат критикуют за отсутствие ответственности избранного перед избравшими, за возможные последствия в виде отчуждения представительной власти от народа и осуществление депутатами деятельности, не отвечающей чаяниям и ожиданиям голосовавшего за него населения.

Суть императивного (обязывающего) мандата в том, что парламентарий несет ответственность за осуществление наказов и данных им предвыборных обещаний перед избравшими его гражданами. Под императивным мандатом понимается прекращение депутатского мандата в случае отзыва избирателями депутата из представительного органа и лишение депутатских полномочий в случаях, когда его деятельность не соответствует их требованиям, запросам и ожиданиям, в порядке, определяемом конституционным законом.

– А какой мандат более эффективный?

– Императивный способствует восприятию обязанностей депутата и его самовосприятию прежде всего как представителя «своего» избирательного округа. В этом случае избиратели вправе требовать от депутата отчета об исполнении предвыборных обещаний и, в случае их невыполнения, досрочного прекращения депутатских полномочий. Институт отзыва депутата позволяет повысить его ответственность за принимаемые законы, популистские лозунги и требует руководствоваться не узкими интересами лоббистских групп, а нуждами и интересами избравших его граждан.

Иными словами, игнорирование депутатом взятых на себя обязательств как деятельность, не оправдывающая доверия, может привести к юридическим последствиям в форме прекращения конституционных правоотношений с избирателями. Это создает благоприятные условия для активной деятельности как парламентариев, так и граждан, повышения общей политической и правовой культуры в стране.

Введение института отзыва избирателями депутата, избранного по одномандатному территориальному избирательному округу, призвано способствовать налаживанию диалога депутатов со своими избирателями и, как следствие, повышению доверия общества к законодательной ветви власти, усилению легитимности парламентаризма в стране. Сторонники императивного мандата полагают, что в основе его введения лежит концепция народного суверенитета, поскольку у людей есть реальный механизм непосредственно воздействовать на сферу управления делами государства, а депутат поставлен в условия большей подконтрольности и подотчетности со стороны избравших его казахстанцев.

– Колоссальная работа сделана для внесения изменений и дополнений в Основной закон страны. Но ведь это только начало большого пути?

– Действительно, с принятием поправок в Конституцию конституционная реформа не завершается. Сейчас предстоит большой объем работ по конкретизации внесенных поправок в конституционных законах, далее будет происходить перевод принятых норм в реальную плоскость. То, насколько эффективно будет воплощен замысел Главы государства о построении Нового, Справедливого Казахстана, во многом будет зависеть не только от усилий государственного аппарата, но и от усилий всех граждан страны.

Отмечу, что формат интервью не позволяет раскрыть все смысловые нюансы введенных новшеств. Читатели могут более подробно ознакомиться с ними в книге «Конституция Республики Казахстан. Комментарий к изменениям и дополнениям, принятым на респуб­ликанском референдуме 5 июня 2022 года».