Сегодня никто не может отрицать выдающегося вклада Первого Президента в демонтаж советской власти и формирование исходных основ новой государственности Казахстана.
Общественно-политическая обстановка начала девяностых годов ХХ века актуализировала проблему возрождения утраченной в ХVIII веке казахской государственности, отмены квазигосударства, действовавшего с двадцатых годов ХХ столетия, и построения государства, отвечающего современным требованиям цивилизованного мира. Но она не могла быть решена без ясного представления признаков будущего государства и перспектив его развития. С удовлетворением следует отметить, что начало решению этой судьбоносной проблемы было положено Нурсултаном Абишевичем Назарбаевым, инициировавшим реформу государственной власти в Казахстане еще до провозглашения его независимости.
Многие из тех политических идей, замыслов, предположений, управленческих моделей, реализованных в системе государственной власти современного Казахстана, вынашивались Первым Президентом еще в конце 80-х и начале 90-х годов прошлого столетия. Развал Союза ССР в том виде, в каком он существовал в эти годы, был предрешенным вопросом. Это отчетливо понимали все, начиная от руководителей некогда всесильной КПСС и бюрократии союзного центра до рядовых граждан. Шел лихорадочный поиск путей сохранения Союза в обновленном виде. Отрицание тоталитарного Союза еще не означало отказа от возможностей создания нового союза национальных республик, основанного на подлинно демократических принципах при реальном их равноправии и суверенитете.
Нурсултан Назарбаев, отчетливо предвидя возможную экономическую катастрофу и ее последствия для народа, старался повлиять на ход политических процессов по созданию нового союза республик, пока те еще не отдалились друг от друга ни политически, ни экономически. При этом он исходил из того, что «авторитарные методы в сфере национально-государственного строительства привели к тому, что принципы советского федерализма до последнего времени не просто нарушались, а превратились в декларацию, откровенную фикцию». Поэтому он предлагал: «Федерацию надо строить на новых, современных принципах. Главными из них должны быть суверенитет субъектов федерации, их равноправие, обладание всей полнотой власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые добровольно, на основе договора, передаются центральным органам государственной власти Союза». Эти программные тезисы были озвучены им на первой сессии Верховного совета КазССР от 24 апреля 1990 года.
С сожалением приходится констатировать, что в пылу популистских страстей, противоборства различных сил, умаления значения союза государств в решении экономических задач мало кто обратил внимание на позицию Нурсултана Назарбаева по вопросу экономически возможной в будущем новой федерации союзных республик. Он, в частности, отмечал: «Думаю, нет нужды доказывать насущную потребность рыночных отношений. К этому нас привела логика экономической реформы. Надо быть готовыми к тому, что на начальном этапе перехода от плановой к рыночной экономике первые полтора-два года нас ожидают существенные потери, снижение уровня жизни населения и другие негативные моменты. Однако мы должны понять, другого пути резкого подъема экономики, ломки структуры диктата и монополизма у нас нет». Так, Нурсултан Назарбаев убеждал общество в необходимости рыночных перемен. Между тем с высоты сегодняшних дней можно предположить, что внедрение рыночной экономики в структуру сложившихся хозяйственных связей в рамках СССР могло бы произойти менее болезненно, с меньшими потерями и за более короткий период, чем было на самом деле.
Но история распорядилась иначе. Безудержное стремление союзных республик к политической свободе при не менее упорном стремлении союзного центра к сохранению своего незыблемого диктата затмили возможность постепенного перехода к рыночной экономике с последующим восстановлением в полном объеме суверенитета республик, объединенных в союзное государство на основе равноправного федеративного договора.
По мнению Нурсултана Назарбаева, «такой договор должен стать гарантией суверенитета каждой союзной республики. Только при таком условии они могут добровольно передать на решение союзных органов ряд вопросов, входящих в круг суверенных прав республики (оборона, пограничный контроль, участие в межгосударственных организациях в рамках мирового или регионального масштаба и другие). Здесь речь идет не об ограничении суверенитета, как может показаться на первый взгляд, а наоборот, о фактическом суверенитете в полном объеме, когда благодаря суверенитету республика, без давления извне, сама решает, какие вопросы отдавать или не отдавать на решение федеральных органов, осуществляет контроль за их исполнением».
Призывая «разорвать крепкие объятия центра, покончить с унизительной подчиненностью, зависимостью республики», Нурсултан Назарбаев предложил радикальную реорганизацию государственной власти. При этом он обосновал принципы, на которых должна базироваться такая реорганизация: «разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; республика суверенна в формировании органов государственного и хозяйственного управления; разделение функций государственного управления экономикой и непосредственного хозяйствования; демократизация и децентрализация хозяйственной деятельности, свобода предпринимательства и расширение экономической самостоятельности и ответственности участников хозяйственного оборота, независимо от форм собственности, широкое упразднение ведомственной подчиненности предприятий».
Эти принципы, озвученные Нурсултаном Назарбаевым на второй сессии Верховного совета КазССР за год с лишним до провозглашения государственной независимости Республики Казахстан, были предвестниками и стали базой для последующих реформ государственной власти.
Нацеливая общество на рыночные отношения и предвидя их объективную необходимость, Глава государства в эти критические годы приступил к реализации заблаговременных мер по постепенному переходу к ним, несмотря на то что он был стеснен рамками еще сохранившегося Союза. Было упразднено 16 министерств и ведомств, что объяснялось, по словам Нурсултана Абишевича, тем, что «в условиях перехода к рынку принципиально меняется роль республиканских министерств и ведомств, они освобождаются от командно-распределительных функций, сосредотачивая свою деятельность на разработке экономических методов регулирования производства, его научном, информационном, коммерческом и правовом обслуживании, кадровом обеспечении, анализе емкости рынков и динамики цен, создании условий для справедливой конкуренции. Для непосредственного управления хозяйственной деятельностью возникли не практиковавшиеся в Казахстане бизнес-структуры в виде концернов и ассоциаций.
Такие жизненно необходимые решительные шаги одновременно усугубляли противоречия между президентской и представительной властью. Раздавались голоса, что идет сворачивание демократии и установление диктатуры одного человека. Президент разъяснял, убеждал и настаивал: «Чтобы не упустить инициативу, оправдать надежды народа, сделать конкретные шаги по пути к рынку, нам, народу необходима четкая структура исполнительной власти по всей вертикали – от Президента до его представителей в области, районе, в городе и селе. Чтобы было с кого спросить, на кого возложить ответственность, сегодня наши благие начинания не получают отклика на местах, а то и откровенно саботируются. Поэтому считаю, что исполнительная власть должна быть назначаемой на определенный период и работать в тесной связи с советами».
Эта инициатива была поддержана депутатами в 1991 году и реализована впоследствии при создании исполнительной вертикали по линиям субординационного подчинения Президенту правительственных структур, органов, не входящих в состав Правительства, и местных исполнительных органов.
Таким образом, линии исполнительной власти сходились на Главе государства, являвшемся в начале 90-х годов прошлого столетия одновременно главой исполнительной системы. Жесткая централизация власти, обеспеченная законодательством того времени как вынужденная мера, на деле доказала свою эффективность в преодолении экономического и политического кризиса в стране. Более того, этот процесс сопровождался деконцентрацией государственной власти, то есть разгосударствлением многих функций по управлению и оказанию услуг путем передачи их в негосударственный сектор.
Окончательный распад Советского Союза обусловил одновременно возникновение суверенных государств на базе бывших союзных республик. В Казахстане этот судьбоносный политический акт завершился принятием Конституционного закона «О государственной независимости Республики Казахстан» от 16 декабря 1991 года. Политическая история Казахстана сделала крутой поворот от возможного суверенного развития в составе обновленной федерации в сторону самостоятельной, независимой, суверенной государственности. Большую роль в этом сыграла Декларация о государственном суверенитете от 25 октября 1990 года, положившая правовое начало легитимации суверенных прав зарождающегося нового государства. Инициативы Президента республики, его неустанная политическая активность в период между этими историческими законодательными актами задали необходимый для грядущих лет темп реформам в политической и экономической сферах.
Следует отметить, что к началу 90-х годов было многое сделано для демонтажа советской власти, сосредоточенной в руках КПСС. 24 апреля 1990 года Компартия лишилась статуса «ядра политической системы» и была уравнена в правах с другими общественными организациями. Хотя эта мера была половинчатым решением вопроса коммунистического тоталитаризма, но имела определенный идеологический и управленческий резонанс.
Характерно, что, выступая перед депутатами в день своего избрания Первым Президентом Казахстана, Нурсултан Абишевич Назарбаев заявил: «Одновременно раз и навсегда необходимо положить конец опеки советов со стороны партийных комитетов, непосредственному вмешательству последних в решение конкретных государственных и хозяйственных вопросов». Следующая инициатива в этом направлении была озвучена им в августе 1991 года при обсуждении проекта закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию. Он, в частности, отметил, что «признается недопустимой деятельность организационных структур политических партий, других общественных объединений в правоохранительных органах».
Таковы были первые весомые инициативы Первого Президента по преодолению сложившейся на просторах СССР порочной практики, когда, по верному замечанию А. А. Собчака, «государственные органы, которые юридически должны принимать соответствующие решения, а также нести по ним ответственность, фактически за их принятие и несоблюдение отвечать не могут, так как решения принимались не ими. Партийные же органы, которые фактически все решают, юридически ни за что не отвечают, так как не обладают правом принятия соответствующих решений». Это было сказано в 1990 году.
Такая инициатива была весьма чувствительным ударом по демонтажу системы советской власти, поскольку она как придаток могущественной политической силы, полностью лишенной самостоятельности, не могла функционировать в новых условиях. Второй, не менее ощутимый урон системе советов был нанесен указом Президента от 7 февраля 1992 года, по которому от советов всех уровней были отделены исполнительные органы с последующим их включением в единую систему исполнительной власти во главе с Президентом.
Таким образом, демонтаж системы советской власти начался, а форма правления будущего государства еще не была определена. Верховный совет еще продолжал действовать по советской системе. Круг полномочий, структура и порядок работы (Президиум, постоянные комиссии, сессионный порядок работы и др.) остались прежними. Несколько измененный порядок формирования депутатского корпуса без тотального руководства Компартией позволил оживить работу Верховного совета. Одновременно это осложнило процесс принятия законов, когда разумные предложения одних наталкивались на непонимание или сознательное противостояние других. Новаторы и консерваторы, либералы и реакционеры сталкивали свои позиции порой даже по второстепенным вопросам. В этих условиях порой отвергались реформаторские идеи Президента. Отголоски «митинговой» демократии проникали в зал заседаний Верховного совета.
Словом, высший представительный орган при всей его дебатной активности, что, разумеется, было новым в законотворческой деятельности, не смог выйти за пределы советских традиций, особенно в части руководства нижестоящими советами, назначения кадров высшего эшелона власти, контроля за их деятельностью. Его десоветизация проходила болезненно, при сильном сопротивлении сторонников прежней системы. Многочисленные изменения и дополнения, вносимые в Конституцию Казахской ССР 1978 года, давали ситуативный, а не системный эффект. Только новая Конституция независимого Казахстана, призванная заложить прочный правовой фундамент под его развитие по пути кардинальных экономических преобразований и политических реформ, в том числе в вопросе формы государственного правления, могла решить вопрос окончательно.
Вполне понятен поэтому вопрос Первого Президента при обсуждении проекта Конституции РК 1993 года во втором чтении: «Какую же государственность мы создаем, какую республику строим – президентскую, полупрезидентскую, парламентскую или какую-то другую? Вроде бы мы все сошлись на том, что у нас президентская республика и объявили это своему народу. Но ведь в проекте все признаки такой республики размыты, а некоторые вообще отсутствуют».
Таким образом, Конституцией 1993 года была предпринята попытка учреждения парламентской республики, для которой характерна ведущая роль парламента. Инициатива Нурсултана Назарбаева о выборе президентской формы правления оказалась нереализованной. Это отрицательно сказалось на ходе экономических реформ, для осуществления которых нужна была жестко централизованная исполнительная власть. Противоречия в позициях Президента и Верховного совета сказались на настроениях в обществе и в депутатском корпусе. В итоге сторонники радикальных экономических и политических реформ, придя к пониманию непродуктивной роли системы советов в преодолении кризисных явлений, заявили о самороспуске в местных советах, а затем и в Верховном совете. Разразился парламентский кризис, которого следовало ожидать. Тем самым завершилась десоветизация государственной власти и начался отсчет периода установления президентской республики, что было провозглашено Конституцией РК 1995 года: «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления».
За 30 лет независимой государственности Казахстан стал узнаваемой в мировом сообществе, уверенно отвечающей современным вызовам как в международных, так и во внутриполитических делах страной.
