Анализ проблем и поиск решений

Сегодня в Казахстане осуществляются масштабные преобразования политической, экономической, социальной систем. Их вектор определен Главой государства, а исходной точкой реализации послужили внесенные в 2022 году поправки в Конституцию и конституционные законы, трансформация многих институтов государства и создание новых, проведение парламентских выборов на более демократичных принципах. В сентябре 2023 года Президентом была определена новая парадигма развития экономической политики – Экономический курс Справедливого Казахстана.

Для последовательного, системного и успешного осуществления всех намеченных преобразований, достижения поставленных целей необходимо эффективное государственное управление, оптимальное осуществление государством всех своих функций. И в их числе – функции нормотворчества. Принятие обоснованных, эффективных законов является главным условием ускоренного и целенаправленного проведения реформ, улучшения благосостоя­ния казахстанцев, что в целом сегодня в большей степени ассоциируется с формированием Справедливого Казахстана.

Между тем мы видим, что наше законодательство не лишено еще многих недостатков, в том числе системных. А это, в свою очередь, является одной из причин сохранения проблем в реализации государственной политики, в экономическом развитии, решении социальных вопросов. К сожалению, к недостаткам, давно сущест­вующим, добавляются и новые, что препятствует реальному воплощению в жизнь многих государственно значимых решений. Президент Казахстана Касым-­Жомарт ­Токаев обращает внимание на то, что в совре­менных условиях «конечный результат важнее процесса», а бюрократизм и все, что мешает его достижению, должны быть изжиты. Главой государства были приняты важные акты по децентрализации, дебюрократизации государственного управления. Вместе с тем в своем выступлении на открытии сессии Парламента в марте 2023 года Президент страны отметил, что, несмотря на это, «реальная дебюрократизация гос­аппарата не произошла».

Сегодня приходится сталкиваться с недостатками не только отдельных законов, но и самой законотворческой деятельности в целом. Часто эти недостатки препятствуют целенаправленному развитию национальной правовой системы, что, в свою очередь, тормозит прогрессивное развитие страны.

Институт парламентаризма, соз­данный по поручению Президента для оказания законотвор­ческой и аналитической поддержки Парламенту, депутатскому корпусу в осуществлении комплексной законодательной деятельности, участвует в комплексной работе по совершенствованию законодательства. Эта работа направлена не только на внесение изменений и дополнений в действующие законы и написание новых законов, но и на принципиальное изменение подходов к самому процессу законотворчества, модернизацию взглядов на действующее право и законодательство, их систему и структуру.

Для всестороннего обсуждения этих новых принципов и подходов Институт парламентаризма совместно с депутатами Парламен­та, Министерством юстиции и Институтом законодательства и правовой информации МЮ РК организует проведение 12 декаб­ря 2023 года международной конференции. На ее повестку вынесен широкий круг вопросов совершенствования нормотвор­ческого процесса. Цель мероприя­тия – привлечь широкий круг заинтересованных лиц к выработке рекомендаций по улучшению правовой основы нормотворческой деятельности – Закона «О правовых актах» и подзаконных НПА.

В работе по совершенствованию законотворчества важно не только выявить и обозначить существующие недостатки (нестабильность законодательства, множественность нормативно-правовых актов, зарегулированность), но и вскрыть их причины, найти способы устранения. Нормотворческая функция государства должна рассматриваться как составная, ключевая часть государственного управления, и, следовательно, совершенствование нормотворчества должно быть нацелено на решение общей задачи оптимизации осуществления государством своих функций.

Индикаторами достижения этих задач должны стать обос­нованность, результативность и эффективность нормотворчества.

Прежде всего необходим пересмотр подходов к понятию, содержанию законов. Необходимо установить, что регулируется в законах, а что в постановлениях Правительства, в приказах минис­терств и так далее. Иначе говоря, необходимо найти тот самый баланс между уровнями правовой регламентации. В действующей Конституции изначально были заложены базовые подходы к построению системы законодательства. В статье 61 установлено, что в законах, принимаемых Парламентом, должны содержаться основополагающие принципы и нормы, регулирующие важнейшие общественные отношения. Все остальные отношения должны регулироваться подзаконными актами. Но какие нормы являются «основополагающими», а какие отношения – «важнейшими»? Четкого и универсального ответа на этот вопрос ни Конституция, ни другие правовые акты, ни официальные разъяснения не дают. В науке также не выработано еще четких критериев разграничения сфер и предметов регулирования законов и подзаконных актов. Поэтому в законотворческой практике происходит «крен» то в одну, то в другую сторону.

В результате национальная правовая система характеризуется несбалансированностью. К примеру, в законы включаются излишне детализированные и конкретизированные нормы. На эту проблему Президент Казахстана указывал еще в 2020 году, отмечая, что такая ситуация усложняет работу государственного аппарата, затрудняет оперативное реагирование на вызовы времени. Попытки решить эту проблему «эмпирическим» или описательным путем – перечислить, какие нормы являются «излишне» детализированными или какие функции министерств включать в законы и подзаконные акты, – оказались непродуктивными.

Поэтому должны быть найдены и нормативно закреплены четкие, понятные, обоснованные и универсальные критерии такого разграничения – в законах должны содержаться принципы, то есть основные идеи, направления регулирования данной отрас­ли общественных отношений, права и обязанности субъектов. В то же время, учитывая, что политика государства направлена на дебюрократизацию, децентрализацию государственного управления, необходимо урегулировать вопрос расширения административного усмотрения (так называемой дискреции) исполнительных органов. В законе же должны устанавливаться пределы этой дискреции.

Количество законов должно быть сокращено, проведена их кодификация и систематизация, устранено избыточное правовое регулирование и все, что затрудняет понимание законов обществом, их применение и исполнение.

Пересмотру подлежат подходы и к методам правового регулирования. Наше законодательство исторически отличается правоограничительным, порой даже репрессивным характером, в нем несоразмерно преобладают правовые запреты. В принципе, запрещающие юридические предписания являются необходимым и объективно обусловленным феноменом, обеспечивая охранительную функцию права. Для права нужны не только дозволения, права и обязанности, но и запреты. Однако если таких запретов становится слишком много, когда их количество становится избыточным, тогда система государственного управления лишается своей эффективности.

Кроме того, подобный рост запретов нередко может повлечь за собой существенное снижение полезной социальной активности, ущемление прав граждан, а также вызвать такой феномен, как дисбаланс юридической ответственности. В современных условиях нужно каждый раз внимательно отслеживать, насколько тот или иной запрет необходим, насколько он отвечает потребностям общества, а не того или иного госоргана. А если установленный запрет не сопровождается еще и установлением мер ответственности за его нарушением, не обеспечивается реальными механизмами кон­троля за его соблюдением, то это прямой путь к формированию в обществе правового нигилизма. Например, можно установить ­ограничение скорости на электросамокате по пешеходной дорожке не свыше шести километров в час. Но каким образом государство будет контролировать это ограничение и есть ли для такого контроля дейст­венные инструмен­ты? А если запрет введен, но за его нарушение не установлена ответственность и соответствующее наказание, тогда у граждан развивается нигилизм и в отношении многих других правовых запретов.

Должны быть найдены пути устранения таких недостатков, как нестабильность законодательства, частое и бессистемное внесение изменений и дополнений в нормативно-правовые акты. Преж­де всего эта проблема должна решаться путем улучшения планирования нормотворческой деятельности, а также установления определенных рамок – например, целесообразно распространить на все кодексы практику внесения в них изменений и дополнений не чаще одного раза в год.

Однако принципиально причины этой проблемы видятся в том, что при разработке проекта закона, отдельных правовых норм отсутствует более или менее четкое представление о том, как эти нормы будут «работать», исполняться, применяться. Иначе говоря, нет адекватного прогнозирования, предвидения социальных, экономических и правовых последствий. В законе требование о таком прогнозировании есть, но на практике оно исполняется зачастую формально. Нужна общая система оценки нормативного, правового, регуляторного воздейст­вия правовых норм (в зависимости от их вида) на регулируемые общественные отношения. Как они изменятся после введения в действие этих норм? Как это отразится на поведении субъектов правоотношений?

С этим же связана проблема низкой эффективности законов. Законы не «работают» сами по себе. Право должно быть, как говорят юристы, реализовано путем применения, исполнения. Каждый закон, каждая поправка нацелены на решение какой-то определенной задачи, достижение конкретного результата. Стало быть, должны быть выработаны критерии исполнения закона. Критерии в виде количественных и качественных показателей, которые позволяли бы судить о том, исполняется ли закон, эффективен ли он.

У нас же часто под исполнением закона со стороны государственных органов понимается отсутствие нарушений. Но исполнение – это именно достижение конечного результата. Необходимо ретроспективно оценивать, достигнуты ли те цели, на которые было направлено принятие закона, соответствующими госорганами и должностными лицами, ставить вопрос о качестве их работы и, если надо, о персональной ответственности.

Другим важным направлением совершенствования законотворческого процесса является придание ему научно обоснованного характера. Президент Казахстана акцентировал внимание на этом вопросе на втором заседании Национального курултая, где он подробно остановился на необходимости качественного экспертно-аналитического сопровождения государственной политики. Все это в полной мере относится и к нормотворческой деятельности государства и его органов.

В этой сфере складывается парадоксальная ситуация. У нас в законодательстве предусмотрены разные виды научных экспертиз законопроектов (правовая, антикоррупционная и так далее), мы предъявляем жесткие требования к экспертам, но нет никаких обязательных требований к разработчикам законопроектов. Законотворчество – это сложный вид деятельности, требующий специфических знаний и навыков. Поэтому научный, аналитический потенциал должен быть направлен в первую очередь на разработку законопроектов, на изначально обоснованное и грамотное написание текстов законопроектов, на «профессионализацию» этой деятельности. Помочь в этом должно и более широкое внедрение в законотворческий процесс современных информационных, цифровых технологий, в том числе систем искусственного интеллекта. Очевидно, цифровизация законотворчества, внедрение в этой сфере инноваций позволят значительно упростить процесс подготовки законопроектов, решить все вышеперечисленные и многие другие проблемы – юридический анализ проектов, оценку регуляторного воздействия, контроль за исполнением законов, учет общественного мнения.

В целом мы должны говорить о цифровизации нормотворчества, цифровизации парламентской дея­тельности, что полностью отвечает поставленной Президентом Казахстана стратегической задаче по превращению Казахстана в IT-страну.

Сегодня Институтом парламентаризма начата работа в этом направлении, налажено сотрудничество с греческой командой по оптическому распознаванию символов (Hellenic OCR Team), которая представляет собой инновационную инициативу, экспертную сеть, использующую краудсорсинг для обработки и анализа данных. Эта команда занимается работой по цифровизации парламентов многих стран мира. В октябре текущего года члены команды во главе с ее руководителем доктором Ф. Фитсилисом приезжали в Астану, был намечен план совместных действий по внедрению технологий искусственного интеллекта в законотворческий процесс.

В завершение я хотел бы пригласить всех, у кого есть свое видение, свои конкретные предложения и желание, внести свой посильный вклад в развитие Казахстана, улучшение государственного управления и, в частности, совершенствование законотворчества, к участию в обсуждении концептуальных проблем нормотворчества, в том числе на вышеназванной международной конференции.