Обеспечивая эффективность правовой системы
Беседовал Олег ТАРАН
– Жакип Кажманович, нынешний год для Казахстана богат на судьбоносные события и юбилейные даты. Одна из них – 20-летие Основного закона страны. Какова, на ваш взгляд, роль Конституции в достижениях страны?
– Основной закон страны послужил прочным фундаментом стабильного и поступательного развития государства и стал ядром всей правовой системы. Два последних десятилетия – это время выполнения стратегических задач по обеспечению верховенства Конституции и законов страны.
Вопросы дальнейшей реализации положений Конституции приобретают особое звучание в контексте предложенных Главой нашего государства пяти институциональных реформ.
– И в связи с этим каковы задачи главного надзорного ведомства страны?
– Генеральная прокуратура проводит законотворческую работу по важнейшим направлениям совершенствования правоохранительной деятельности. С нашим участием были разработаны новые редакции Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов.
Сегодня усилия главного надзорного ведомства страны направлены на обеспечение эффективного функционирования правовой системы в условиях нового уголовного законодательства. В рамках реализации институциональных реформ мы внесли ряд предложений, в том числе по совершенствованию судопроизводства, передаче полномочий прокуратуры по санкционированию отдельных процессуальных действий следственному судье.
– О каких именно полномочиях идет речь?
– В частности, мы говорим о таких действиях, как осмотр жилого помещения, обыск, выемка, принудительное освидетельствование. Предложено также исключить обязательное участие прокурора по делам, имеющим ярко выраженный частно-правовой характер с внесением соответствующих поправок в Гражданский процессуальный кодекс (ГПК). По таким спорам стороны должны самостоятельно отстаивать свои интересы.
– В продолжение темы хотелось бы уточнить, почему возникла необходимость внесения таких поправок в ГПК?
– Вы сами понимаете, насколько важен для отечественного законодательства и общества Гражданско-процессуальный кодекс, который рассматривался Мажилисом. К разработке этого объемного документа мы приступили в начале 2014 года, и к концу года он уже был направлен в Мажилис. Верховный суд, Генпрокуратура и другие органы проделали титанический труд, пытаясь уложиться в отведенное время, поскольку нельзя нарушать сроки. Но насколько сказывается спешка на качестве проекта, вы теперь можете судить сами.
– А каким же образом можно было бы впредь упорядочить процесс создания законов?
– По нашему мнению, главное условие – по каждому сложному законопроекту целесообразно создавать специальную группу из числа опытных специалистов, как чиновников, так и ученых, которые сопровождали бы проект на всех стадиях законодательного процесса, начиная с выработки концепции, выездов в зарубежные командировки, заканчивая не только принятием Закона, но и практической его реализацией. Если потребует ситуация, то надо идти даже на то, чтобы освободить этих людей от текущей работы.
Такой подход обеспечил бы качество законопроектов и повысил степень ответственности разработчиков и, безусловно, облегчил прохождение документа внутри Парламента.
– Вы упомянули о важности ГПК. Тогда в связи с чем были крайне ограничены сроки его подготовки?
– Дело в том, что наше общество с каждым годом становится все более конфликтным. Если взглянуть на статистику по гражданским делам, то увидим – за 5 лет объем гражданских дел увеличился на 47%. В 2014 году суды получили 750 тысяч исков, а учитывая то, что в каждом деле не менее двух сторон, то, значит, в них втянуты как минимум 1,5 миллиона физических и юридических лиц.
А ведь это не старики и не дети, а экономически активная часть населения, у которой свой бизнес, работа, семья. Но они свое драгоценное время тратят на тяжбы, в которые еще и вовлечены судейский аппарат, прокуроры, адвокаты, судоисполнители, эксперты, группы поддержки.
Такой колоссальный объем конфликтов, безусловно, сказывается и на настроении общества. Ведь суд чаще всего не в состоянии удовлетворить обе стороны. И как итог – нет доверия к органам власти, идет поток жалоб в суды, прокуратуру, депутатам, в Администрацию Президента.
– И как предполагалось решить эту остросоциальную проблему?
– Новый ГПК учел не только ключевой мировой тренд глобальной юриспруденции – масштабное использование компромиссных подходов, но и лучшие традиции казахского права. Его главное достижение – создание в суде условий для примирения сторон.
Суд становится площадкой для самостоятельного поиска путей решения споров, где есть целый набор необходимых инструментов. Расширяются возможности применения медиации, которая будет проводиться не только медиаторами, но и судьей по ходатайству сторон.
Вводится новый институт «партисипативная процедура» – мировое соглашение, составленное с помощью адвокатов. По мнению разработчиков, эта новелла будет стимулировать их, чтобы не мешали своим клиентам примириться.
И подробнее остановлюсь еще на одном немаловажном аспекте. Некоторые удерживают свои доказательства и только в апелляции или в кассации раскрывают свои карты. Иногда такая игра приводит к пересмотру дел и новому витку судебных тяжб.
Как противоядие проект ГПК предлагает новое требование – «полное раскрытие доказательств». Стороны будут обязаны представить все доказательства еще на стадии подготовки, то есть до судебного процесса. Это позволит им оценить свои шансы на победу уже на начальном этапе и отказаться от «судебного марафона», когда поймут, что они, скорее всего, проиграют спор. К тому же как стимул – при примирении вернут госпошлину.
– В «100 конкретных шагах» говорится о модернизации пенитенциарной инфраструктуры в рамках развития государственно-частного партнерства, в связи с чем нельзя не остановиться на проекте «Занятость в колониях-2017». Каковы его цели? Почему намечен именно нынешний год?
– За три года необходимо успеть откорректировать законы, вернуть активы колониям, адаптировать и персонал, и контингент к новым условиям и, конечно, достичь результатов по занятости.
А цель проекта – до 2018 года довести занятость трудоспособных заключенных до 75%. И это делается неспроста. В тюрьме меняются общественные установки. Ничего не делая, заключенный не обретет желания к труду, тем более если для этого нет условий. Безделье в колониях активирует стремление к «легкой жизни» и за их воротами.
В то же время содержание осужденного в год обходится в 750 тысяч тенге. Это деньги налогоплательщиков. При этом 5 тысяч заключенных имеют долг по искам на 29 миллиардов, более половины из которых – государству. Погашено из них менее 1%.
Если же у заключенного будет достойно оплачиваемая работа, то он сможет и помочь близким, и погасить ущерб, и выйти условно-досрочно на свободу.
– Как идет осуществление задуманного?
– Пока сложно, потому что предстоит решить ряд проблем. Сразу нужно решить главную задачу – вернуть производство под управление колоний. Через Уголовно-исполнительный кодекс можно было бы сделать это, предоставив колониям право самим заняться выпуском товаров и оказанием услуг, и поэтому мы инициировали поправки в УИК, чтобы колониям доверили коммерческую деятельность.
Далее. Почему бизнес «не идет» в колонии? А потому, что никто не дает предпринимателям никаких льгот и преференций. Все предложения, стимулирующие бизнес, мы тоже представили в профильный комитет.
Для максимальной занятости заключенных объем ежегодных заказов должен быть примерно 53 миллиарда тенге, а сегодня он в четыре раза меньше. Резонно возникает вопрос о госзаказе.
И еще. Законодательные меры потребуют много времени, поэтому уже сегодня нужно создавать какие-то прикладные наработки, чтобы быстрее добиться результатов.
– Жакип Кажманович, почему, на ваш взгляд, Президент страны указал на необходимость создания «открытого правительства», обеспечение прозрачности принятия решений и вовлечение граждан в этот процесс. И как все это осуществимо с юридической точки зрения?
– Выступление Лидера нации, безусловно, актуально, ведь в современном мире от полноты, объективности и своевременности информационного обеспечения зависит и защищенность каждого из нас. Именно поэтому Конституция РК в пункте 2 статьи 20 в числе высших ценностей государства провозгласила право человека свободно получать информацию. Однако пока этот процесс регулируется фрагментарно, а зачастую и формально. Поэтому нужен консолидирующий, системообразующий законодательный акт, определяющий «погоду» на нашем информационно-правовом пространстве.
Им может стать Закон «О доступе к публичной информации». Кстати, принятие такого документа предусматривает и Антикоррупционная стратегия, ведь, как известно, именно прозрачность – главный враг коррупции. И сейчас группой депутатов Парламента во главе с М. Ашимбаевым как раз и разрабатывается проект такого закона.
– Какие моменты должны быть отражены в этом законодательном акте?
– Самое главное, здесь нужно четко оговорить все случаи, когда доступ к информации будет ограничен. Они указаны в статье 39 Конституции «в целях защиты конституционного строя» и «охраны общественного порядка, прав и свобод, здоровья и нравственности населения». При этом говорится, что ограничения допустимы «лишь в той мере, в какой это необходимо». Значит, они не могут выходить за рамки «необходимого». Из этого следует, что в будущем законе должны быть перечислены все случаи, когда доступ к информации запрещен, и каждый такой запрет должен иметь веское основание.
Необходимо прописать доступ к сведениям о чрезвычайных ситуациях, природных и техногенных катастрофах, то есть о фактах и обстоятельствах, угрожающих жизни и здоровью людей. И при этом обязательно должно быть наказание за их сокрытие.
Кроме того, граждане должны иметь возможность получать информацию, содержащую тексты законов, их проектов, программных документов.
– Скажите, а будет ли законодательно оговорено, кого можно считать поставщиком информации, и прописаны ли в проекте обязанности ее обладателя?
– Разумеется. По мнению разработчиков, это должны быть не только госорганы и органы местного самоуправления, но и субъекты бизнеса, использующие бюджетные деньги. Также сюда попадают доминанты и монополисты; субъекты, использующие природные ресурсы и владеющие экологической информацией; квазигосударственный сектор, куда относятся госпредприятия, нацкомпании и другие, где есть участие государства.
Что касается обладателя информации, то он обязан ее обнародовать через СМИ, безадресно для всего населения. А вот представлять по запросу он может сведения только конкретному лицу. Причем их разглашение может быть ограничено законом.
В проекте должен содержаться минимальный набор сведений, обязательный для размещения на веб-сайтах, и требования об уведомлении о проведении заседаний коллегиальных органов с извещением о дате, времени и месте проведения публичных мероприятий.
Учитывая значимость для всего населения рассматриваемого проекта, мы считаем, что в качестве гарантий доступа к информации выступит общественный контроль. И поэтому разрабатываемый законопроект «Об общественном контроле» является, по сути, своеобразным спутником закона о доступе к информации. Все это также активизирует новый Закон «О противодействии коррупции», потому что реализация права на доступ к информации будет минимизировать коррупционные риски.
– Что изменится после принятия нового законодательного акта о доступе к информации?
– Мы считаем, что он позволит осуществить реализацию единой государственной политики в этой сфере, повысит прозрачность деятельности госорганов и обеспечит их общественный контроль. Закон даст возможность вести более эффективную борьбу с коррупцией и действенную защиту прав граждан, станет мощным инструментом участия населения в процессе принятия решений, что положительно отразится на работе государственных органов.
– Основной закон страны послужил прочным фундаментом стабильного и поступательного развития государства и стал ядром всей правовой системы. Два последних десятилетия – это время выполнения стратегических задач по обеспечению верховенства Конституции и законов страны.
Вопросы дальнейшей реализации положений Конституции приобретают особое звучание в контексте предложенных Главой нашего государства пяти институциональных реформ.
– И в связи с этим каковы задачи главного надзорного ведомства страны?
– Генеральная прокуратура проводит законотворческую работу по важнейшим направлениям совершенствования правоохранительной деятельности. С нашим участием были разработаны новые редакции Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов.
Сегодня усилия главного надзорного ведомства страны направлены на обеспечение эффективного функционирования правовой системы в условиях нового уголовного законодательства. В рамках реализации институциональных реформ мы внесли ряд предложений, в том числе по совершенствованию судопроизводства, передаче полномочий прокуратуры по санкционированию отдельных процессуальных действий следственному судье.
– О каких именно полномочиях идет речь?
– В частности, мы говорим о таких действиях, как осмотр жилого помещения, обыск, выемка, принудительное освидетельствование. Предложено также исключить обязательное участие прокурора по делам, имеющим ярко выраженный частно-правовой характер с внесением соответствующих поправок в Гражданский процессуальный кодекс (ГПК). По таким спорам стороны должны самостоятельно отстаивать свои интересы.
– В продолжение темы хотелось бы уточнить, почему возникла необходимость внесения таких поправок в ГПК?
– Вы сами понимаете, насколько важен для отечественного законодательства и общества Гражданско-процессуальный кодекс, который рассматривался Мажилисом. К разработке этого объемного документа мы приступили в начале 2014 года, и к концу года он уже был направлен в Мажилис. Верховный суд, Генпрокуратура и другие органы проделали титанический труд, пытаясь уложиться в отведенное время, поскольку нельзя нарушать сроки. Но насколько сказывается спешка на качестве проекта, вы теперь можете судить сами.
– А каким же образом можно было бы впредь упорядочить процесс создания законов?
– По нашему мнению, главное условие – по каждому сложному законопроекту целесообразно создавать специальную группу из числа опытных специалистов, как чиновников, так и ученых, которые сопровождали бы проект на всех стадиях законодательного процесса, начиная с выработки концепции, выездов в зарубежные командировки, заканчивая не только принятием Закона, но и практической его реализацией. Если потребует ситуация, то надо идти даже на то, чтобы освободить этих людей от текущей работы.
Такой подход обеспечил бы качество законопроектов и повысил степень ответственности разработчиков и, безусловно, облегчил прохождение документа внутри Парламента.
– Вы упомянули о важности ГПК. Тогда в связи с чем были крайне ограничены сроки его подготовки?
– Дело в том, что наше общество с каждым годом становится все более конфликтным. Если взглянуть на статистику по гражданским делам, то увидим – за 5 лет объем гражданских дел увеличился на 47%. В 2014 году суды получили 750 тысяч исков, а учитывая то, что в каждом деле не менее двух сторон, то, значит, в них втянуты как минимум 1,5 миллиона физических и юридических лиц.
А ведь это не старики и не дети, а экономически активная часть населения, у которой свой бизнес, работа, семья. Но они свое драгоценное время тратят на тяжбы, в которые еще и вовлечены судейский аппарат, прокуроры, адвокаты, судоисполнители, эксперты, группы поддержки.
Такой колоссальный объем конфликтов, безусловно, сказывается и на настроении общества. Ведь суд чаще всего не в состоянии удовлетворить обе стороны. И как итог – нет доверия к органам власти, идет поток жалоб в суды, прокуратуру, депутатам, в Администрацию Президента.
– И как предполагалось решить эту остросоциальную проблему?
– Новый ГПК учел не только ключевой мировой тренд глобальной юриспруденции – масштабное использование компромиссных подходов, но и лучшие традиции казахского права. Его главное достижение – создание в суде условий для примирения сторон.
Суд становится площадкой для самостоятельного поиска путей решения споров, где есть целый набор необходимых инструментов. Расширяются возможности применения медиации, которая будет проводиться не только медиаторами, но и судьей по ходатайству сторон.
Вводится новый институт «партисипативная процедура» – мировое соглашение, составленное с помощью адвокатов. По мнению разработчиков, эта новелла будет стимулировать их, чтобы не мешали своим клиентам примириться.
И подробнее остановлюсь еще на одном немаловажном аспекте. Некоторые удерживают свои доказательства и только в апелляции или в кассации раскрывают свои карты. Иногда такая игра приводит к пересмотру дел и новому витку судебных тяжб.
Как противоядие проект ГПК предлагает новое требование – «полное раскрытие доказательств». Стороны будут обязаны представить все доказательства еще на стадии подготовки, то есть до судебного процесса. Это позволит им оценить свои шансы на победу уже на начальном этапе и отказаться от «судебного марафона», когда поймут, что они, скорее всего, проиграют спор. К тому же как стимул – при примирении вернут госпошлину.
– В «100 конкретных шагах» говорится о модернизации пенитенциарной инфраструктуры в рамках развития государственно-частного партнерства, в связи с чем нельзя не остановиться на проекте «Занятость в колониях-2017». Каковы его цели? Почему намечен именно нынешний год?
– За три года необходимо успеть откорректировать законы, вернуть активы колониям, адаптировать и персонал, и контингент к новым условиям и, конечно, достичь результатов по занятости.
А цель проекта – до 2018 года довести занятость трудоспособных заключенных до 75%. И это делается неспроста. В тюрьме меняются общественные установки. Ничего не делая, заключенный не обретет желания к труду, тем более если для этого нет условий. Безделье в колониях активирует стремление к «легкой жизни» и за их воротами.
В то же время содержание осужденного в год обходится в 750 тысяч тенге. Это деньги налогоплательщиков. При этом 5 тысяч заключенных имеют долг по искам на 29 миллиардов, более половины из которых – государству. Погашено из них менее 1%.
Если же у заключенного будет достойно оплачиваемая работа, то он сможет и помочь близким, и погасить ущерб, и выйти условно-досрочно на свободу.
– Как идет осуществление задуманного?
– Пока сложно, потому что предстоит решить ряд проблем. Сразу нужно решить главную задачу – вернуть производство под управление колоний. Через Уголовно-исполнительный кодекс можно было бы сделать это, предоставив колониям право самим заняться выпуском товаров и оказанием услуг, и поэтому мы инициировали поправки в УИК, чтобы колониям доверили коммерческую деятельность.
Далее. Почему бизнес «не идет» в колонии? А потому, что никто не дает предпринимателям никаких льгот и преференций. Все предложения, стимулирующие бизнес, мы тоже представили в профильный комитет.
Для максимальной занятости заключенных объем ежегодных заказов должен быть примерно 53 миллиарда тенге, а сегодня он в четыре раза меньше. Резонно возникает вопрос о госзаказе.
И еще. Законодательные меры потребуют много времени, поэтому уже сегодня нужно создавать какие-то прикладные наработки, чтобы быстрее добиться результатов.
– Жакип Кажманович, почему, на ваш взгляд, Президент страны указал на необходимость создания «открытого правительства», обеспечение прозрачности принятия решений и вовлечение граждан в этот процесс. И как все это осуществимо с юридической точки зрения?
– Выступление Лидера нации, безусловно, актуально, ведь в современном мире от полноты, объективности и своевременности информационного обеспечения зависит и защищенность каждого из нас. Именно поэтому Конституция РК в пункте 2 статьи 20 в числе высших ценностей государства провозгласила право человека свободно получать информацию. Однако пока этот процесс регулируется фрагментарно, а зачастую и формально. Поэтому нужен консолидирующий, системообразующий законодательный акт, определяющий «погоду» на нашем информационно-правовом пространстве.
Им может стать Закон «О доступе к публичной информации». Кстати, принятие такого документа предусматривает и Антикоррупционная стратегия, ведь, как известно, именно прозрачность – главный враг коррупции. И сейчас группой депутатов Парламента во главе с М. Ашимбаевым как раз и разрабатывается проект такого закона.
– Какие моменты должны быть отражены в этом законодательном акте?
– Самое главное, здесь нужно четко оговорить все случаи, когда доступ к информации будет ограничен. Они указаны в статье 39 Конституции «в целях защиты конституционного строя» и «охраны общественного порядка, прав и свобод, здоровья и нравственности населения». При этом говорится, что ограничения допустимы «лишь в той мере, в какой это необходимо». Значит, они не могут выходить за рамки «необходимого». Из этого следует, что в будущем законе должны быть перечислены все случаи, когда доступ к информации запрещен, и каждый такой запрет должен иметь веское основание.
Необходимо прописать доступ к сведениям о чрезвычайных ситуациях, природных и техногенных катастрофах, то есть о фактах и обстоятельствах, угрожающих жизни и здоровью людей. И при этом обязательно должно быть наказание за их сокрытие.
Кроме того, граждане должны иметь возможность получать информацию, содержащую тексты законов, их проектов, программных документов.
– Скажите, а будет ли законодательно оговорено, кого можно считать поставщиком информации, и прописаны ли в проекте обязанности ее обладателя?
– Разумеется. По мнению разработчиков, это должны быть не только госорганы и органы местного самоуправления, но и субъекты бизнеса, использующие бюджетные деньги. Также сюда попадают доминанты и монополисты; субъекты, использующие природные ресурсы и владеющие экологической информацией; квазигосударственный сектор, куда относятся госпредприятия, нацкомпании и другие, где есть участие государства.
Что касается обладателя информации, то он обязан ее обнародовать через СМИ, безадресно для всего населения. А вот представлять по запросу он может сведения только конкретному лицу. Причем их разглашение может быть ограничено законом.
В проекте должен содержаться минимальный набор сведений, обязательный для размещения на веб-сайтах, и требования об уведомлении о проведении заседаний коллегиальных органов с извещением о дате, времени и месте проведения публичных мероприятий.
Учитывая значимость для всего населения рассматриваемого проекта, мы считаем, что в качестве гарантий доступа к информации выступит общественный контроль. И поэтому разрабатываемый законопроект «Об общественном контроле» является, по сути, своеобразным спутником закона о доступе к информации. Все это также активизирует новый Закон «О противодействии коррупции», потому что реализация права на доступ к информации будет минимизировать коррупционные риски.
– Что изменится после принятия нового законодательного акта о доступе к информации?
– Мы считаем, что он позволит осуществить реализацию единой государственной политики в этой сфере, повысит прозрачность деятельности госорганов и обеспечит их общественный контроль. Закон даст возможность вести более эффективную борьбу с коррупцией и действенную защиту прав граждан, станет мощным инструментом участия населения в процессе принятия решений, что положительно отразится на работе государственных органов.
