Совершенствуя климатическое законодательство

В Послании народу Казахстана Касым-Жомарт Токаев в числе глобальных вызовов современности назвал климатический и призвал бизнес к «широкому внедрению самых передовых технологий в эту сферу, а также наладить работу современной системы мониторинга эмиссий». Мировая экологическая общественность готовится к 29-й Конференции сторон по изменению климата РКИК ООН, которая состоится в ноябре в Баку. Казахстан, как ответственный участник борьбы за адаптацию к глобальным изменениям климата, примет активное участие в этом событии, где ожидается подписание ряда соглашений, в том числе по климатическому финансированию.

О том, что необходимо предпринять Правительству, чтобы выполнить Парижские обязательства, рассказала член Совета по «зеленой» экономике при Президенте РК, директор НОЦ «Жасыл академия», доктор экономических наук, профессор Бахыт Есекина.

– Бахыт Камалбековна, какой потенциал есть у Казахстана в сфере защиты климата? Какие проблемы стоят на повестке?

– Республика Казахстан, ратифицировав Парижское соглашение в 2016 году, в настоящее время находится на этапе адаптации передового международного опыта в области предотвращения процессов глобального изменения климата. Напомню, в прошлом году указом Президента была утверждена Стратегия достижения углеродной нейтральности до 2060 года, обозначившая приоритеты перехода страны к низкоуглеродному развитию. Постановлением Правительства утвержден определяемый на национальном уровне вклад, включающий цель безусловного снижения выбросов парниковых газов в объеме 15 и 25% к 2030 году от уровня 1990 года при условии международной поддержки. Данные документы составляют нормативно-правовую основу современной климатической политики Казахстана.

Главным законодательным документом в области достижения климатических целей, а также реализации всей экологической политики страны является Экологический кодекс, новая редакция которого была принята в 2021 году. Он предусматривает ряд инновационных механизмов экологизации экономики – введение стратегической экологической оценки (СЭО) программ развития, внедрение наилучших доступных технологий (НДТ) и других – по опыту стран ОЭСР.

В то же время ряд норм Экологического кодекса, регулирующих, в частности, выб­росы СО2, все еще требуют совершенствования, особенно в сравнении с международными практиками, в части модернизации системы квотирования, реализации офсетных проектов и в целом действующей с 2013 года системы торговли выбросами (СТВ). Так, статья 20 кодекса предусмат­ривает квотируемые секторы национальной экономики, которые включают такие сферы, как электроэнергетическая, неф­тегазовая, горнодобывающая, металлургическая и химическая промышленность, а также час­тично обрабатывающую.

Перечисленные мною регулируемые секторы экономики являются основными бенефициарами совершенствования климатического законодательства в части получения бесплатных квот и участия во внутренней углеродной торговле. В то же время опыт европейских стран указывает на один из ключевых принципов углеродной торговли – создание мотивации для снижения выбросов у предприятий и повышения выгодности и универсальности проектов по их снижению. К сожалению, ограниченность национальной СТВ, охватывающей только шесть базовых секторов экономики Казахстана, и профицит в выдаче бесплатных квот не стимулируют появление инициатив предприятий по снижению выбросов. Такие секторы экономики, как аграрный, транспорт, строительство и другие, на долю которых приходится свыше 60% всех выбросов, не включены в Национальный план углеродных единиц и не участвуют в СТВ РК.

Помимо этого, принцип расчета квот в Казахстане не оптимален по сравнению с существующими практиками стран ОЭСР. Квоты выводятся на основе допустимых лимитов, рассчитываемых для всей страны и снижаемых ежегодно, после чего распределяются между предприятиями, ответственными за выбросы более 20 тысяч тонн CO2 эквивалента в год. Это означает, что требования к выбросам основаны на более общих значениях, рассчитанных на основе прошлого (исторического) опыта конкретных предприятий и установок.

Страны ОЭСР, в свою очередь, стремятся рассчитывать нормы квотирования на основе лучших доступных практик (Best Available Techniques) в данной сфере. Такая методология меняет форму мотивации, где вместо наказания за превышение лимитов руководители предприятий заинтересованы в совершенствовании самих процессов производства, что способствует общему снижению выбросов.

Положительным трендом является факт наличия законодательных норм, закрепляющих в Казахстане принципы лучших доступных технологий, однако они пока активно не используются. Если названные выше новшества, предусмотренные Экологическим кодексом, будут реализованы на практике, это, безусловно, поспособствует совершенствованию системы квотирования и СТВ в Казахстане в сторону повышения ее эффективности в целом.

– Есть ли еще какие-то моменты, по которым наше экологическое законодательство не дотягивает до мирового?

– Например, существенно отличается от стран ОЭСР соблюдение принципа ответственности, предполагаемой за нарушения законодательства. Наш Экологический кодекс основывается на соблюдении установленных норм выбросов, где каждая тонна за пределами квотирования несет за собой штраф независимо от реальных негативных последствий, следующих как результат нарушения норм.

Страны ОЭСР используют другую практику: штрафы за выбросы загрязняющих веществ рассчитываются на основе ущерба, нанесенного ими окружающей среде. Таким образом, требуется более жесткая доказательная база совершенного ущерба со стороны предприятия, и предустановленная норма перестает быть единственным ориентиром для владельцев предприятий с потенциалом загрязнения окружающей среды.

Схожий принцип действует и в системе торговли выбросами, при оперировании которой предполагается перераспределение дополнительных средств в бюджет страны. ОЭСР, в свою очередь, рекомендует направлять средства, заработанные и сохраненные с помощью СТВ, непосредственно на борьбу с выбросами и их предотвращение. Это позволит финансам, вложенным в систему, изначально предназначенную для сокращения выбросов, продолжать работать на эту цель.

Есть и другие факторы казахстанской системы торговли выбросами, которые могут быть законодательно усовершенствованы. Это касается расширения спектра регулируемых сфер экономики, как я отметила ранее, поскольку меньше половины всех выбросов учтены в СТВ, что значительно меньше покрытия европейской системы торговли выбросами. СТВ также требует более четкого регулирования и большей открытости для организации контроля и привлечения потенциальных инвесторов.

Другим путем расширения СТВ и реализации ее полного потенциала является включение в нее метана, выбросы которого в Казахстане стабильно возрастают с 1999 года, что позволит создать рыночный метод регуляции выбросов метана и создать дополнительную мотивацию на снижение выбросов для крупных эмиттеров.

– Эта сфера так актуальна в связи с недавним вступлением Казахстана в Global Methane Pledge – договор, который стремится предусмот­реть нормы для стран конкретно по снижению метана?

– Безусловно. Международный опыт в рыночном регулировании метана очень ограничен и не включен в практику, помимо продвигаемых Евросоюзом инициатив. И Казахстан мог бы стать лидером в имплементации данного метода, создав прецедент на международном рынке.

– Удалось ли отладить отечественный рынок углеродных офсетов?

– Офсетные проекты считают перспективным путем снижения общего уровня выбросов за счет их компенсации через дополнительное поглощение парниковых газов. Казахстан, как и страны ОЭСР, использует данный концепт для привлечения инвесторов в экологические проекты, которые могут нести за собой прибыль для их создателей путем последующей продажи офсетных единиц на рынке (через СТВ), работая в то же время на снижение общих выбросов. Однако существуют и общие проблемы с использованием офсетов, решение которых требует законодательных изменений, активно продвигаемых в ОЭСР и Евросоюзе.

Главной проблемой является верификация выпускаемых офсетных единиц. Стандарты качества офсетных проектов требуют ужесточения и дополнения, главным образом для гарантии соблюдения так называемого принципа дополнительности, который гласит, что офсетные единицы должны быть произведены из намеренных и активных действий, нацеленных на поглощение, и не могут быть реализованы на основе уже имеющихся результатов. Также существуют такие проблемы, как двойной учет, неточности расчетов поглощений из-за сложности методологии и невозможность использования некоторых источников поглощений для реализации офсетов, например пастбищ.

Решение этих проблем требует дополнительно разработки и реализации новых стандартов, содержащих в том числе требования к квалификации экспертов в области валидации и верификации. Проект такого стандарта при поддержке ЕБРР уже разработан экспертами НОЦ «Жасыл академия» и ждет своего одобрения уполномоченными в этой сфере госорганами.