Кодекс преткновения

Обсуждение открыто

Руслан Лепесов, директор департамента градостроительной и жилищно-коммунальной политики Министерства промышленности и строительства (МПС) РК:

– Министерство приступило к разработке концептуально нового документа – Градостроительного кодекса, о важности которого шла речь в Послании Президента от 1 сентября 2022 года, в тот же день.

С ноября по декабрь 2023 года проекты кодекса и сопутствующего закона проходили согласования во всех центральных государственных и местных исполнительных органах. В конце 2023-го законопроект был внесен на рассмотрение депутатов Мажилиса Парламента. В настоящее время он проходит обсуждение в комитетах палаты.

В проекте для повышения качества строительства предусмотрен ряд норм. К примеру, персонализация ответственности участников строительного процесса, в том числе проектировщиков, экспертов, строителей, управляющего проектами, специалистов по техническому надзору и по авторскому сопровож­дению. Увеличивается минимальный гарантийный срок эксплуатации строи­тельных объектов с двух до пяти лет.

Предлагается оцифровывать весь жизненный цикл строительного объекта, начиная с предпроектных работ до его сноса, для обеспечения прозрачности выполняемых работ на всех этапах и предотвращения нарушений норм законодательства. Ужесточается ответственность физических и юридических лиц за нарушение норм кодекса и государственных нормативов в сфере строительства, в том числе уголовная ответственность должностных лиц за неправомерные действия при осуществле­нии своих функций в архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.

В настоящее время между министерством и НПП «Атамекен» существуют некоторые разногласия в рамках проекта Строительного кодекса. Какие моменты наиболее острые, спорные?

Например, название законопроекта. НПП предлагает переименовать кодекс в Градостроительный, но наше ведомство это предложение не поддерживает, так как переименование Градостроительного кодекса в Строительный согласовано с Президентом в установленном порядке.

Камнем преткновения стала и экспертиза проектов. «Атамекен» предлагает оставить действующий порядок распределения объемов работ по проведению вневедомственной экспертизы: 80% – частная, 20% – госмонополия.

Министерство не согласно. В проекте предусмотрен возврат в ведение государства функции по экспертизе проектов потенциально опасных объектов, объектов с одновременным пребыванием большого количества людей, а также финансируемых с участием государства.

При этом частная экспертиза не закрывается. Пересматривается лишь перечень объектов. К кодексу будет оформлено приложение с указанием объектов, относящихся к госмонополии. Соотношение будет выглядеть так: 38% – госмонополия, 62% – частная экспертиза.

Есть разногласия по вопросам саморегулирования в отрасли и оценки соответствия.

В проекте кодекса предлагается предусмотреть новые формы регулирования с учетом анализа законодательств зарубежных стран. Особое внимание к проектированию в сейс­мических зонах обусловлено тем, что 60% территории Казахстана отнесено к сейсмоопасной по итогам исследований последних лет.

В связи с этим вводятся новые нормы: сейсмическое зонирование сейсмоактивных территорий, оценка сейсмической опасности, паспортизация существующей застройки и оценка сейсмического риска.

Предусмотрены нормы по эксплуа­тации объектов строительства, так как действующий отраслевой закон не охватывает весь жизненный цикл объекта строительства (предпроектная подготовка – проектирование – строительство – ввод объекта в эксплуатацию – эксплуатация объекта – снос объекта капитального строительства), каждый из которых немаловажен.

Планируется усилить меры государственного контроля, вводятся новые понятия в сфере архитектуры.

Остается добавить, что при разработке отраслевого кодекса состоялось более 20 встреч с крупными представителями бизнес-ассоциаций, высших и средних учебных заведений, в том числе на площадке «Атамекена». Проблемные вопросы обсуждались во всех областных центрах, городах республиканского значения и столице.

Дискуссии проходили с участием представителей разработчика, местных исполнительных органов, бизнеса, экспертов строительной отрасли и местных жителей. Только Нацпалата представила 108 предложений и замечаний к проекту Строительного кодекса, и более трети из них приняты.

Заверяю: мы открыты, готовы выслушать новые мнения и обсуждать их.

Унифицированная позиция

Ирина Манжанова, председатель Комитета по делам строительства НПП «Атамекен»:

– Министр промышленности и строительства Канат Шарлапаев отреагировал быстро и провел две расширенные встречи, нацеленные на решение двух задач: утихомирить негодование бизнес-сообщества, проявившего крайнюю степень неприятия предложенного проекта Градостроительного кодекса, и выявить причинно-следственные связи, которые привели к той ситуации, которая сложилась вокруг этого документа.

В частности, и по сей день разработчики активно пропагандируют идею, согласно которой участники отрасли критикуют разработанный проект якобы из-за содержащихся в нем норм ответственности, ставших более жесткими по отношению к строителям.

Абсолютно несерьезный довод! Регулирование ответственности подрядчиков в предлагаемом проекте кодекса не стало намного строже. Строители давно уже привыкли к тому факту, что практически за все отвечают сами.

К сожалению, очевидную причину авторы проекта игнорируют и стараются всячески завуалировать. Проект Градостроительного кодекса просто плох! Он не новаторский, не предполагает никаких комплексных мер для регулирования процесса урбанизации, не содержит в себе механизмов и алгоритмов пролонгированного планирования градостроительной деятельности.

Он не решает существующие проблемы строительной индустрии – ни вопросов разделения компетенции государственных органов между собой, ни вопросов долгосрочного участия бизнеса в развитии городов, регионов, сел.

И что в итоге получили строители вместо ожидаемого Градостроительного кодекса? Правила стройки. Те же правила, какие уже имеются. Просто со статусом повыше и с красивым бантиком сверху. Не более!

Еще раз подчеркну: причина негативного восприятия проекта бизнесом – концептуальная несостоятельность документа в качестве «градообразующего» регулятора как механизма управления строительными планами в глобальном масштабе.

Предполагалось, что поручение Главы государства исполнители выполнят наилучшим способом, и кодекс будет представлять собой документ, который станет главенствовать над действующим набором нормативно-правовых актов, станет точкой опоры в судах в случаях выявления коллизий между субординационно нижестоящими НПА.

Увы, этого не случилось! Проект кодекса сам стал конгломератом этих НПА. Данный факт разочаровал НПП «Атамекен» и всех субъектов строительной отрасли.

Говоря метафорично, руководство страны попросило дать тортик вместо пирожков. А ему преподносят те же пирожки, которые сложили в большой пирог и назвали тортиком с кремом. И все это дело освоено под сладким соусом государственного финансирования.

Даже прямые указания на промахи не смущают разработчиков документа и МПС: разговоры о принятии проекта в качестве полноценного законодательного акта продолжаются.

Бизнес-сообщество никогда не претендовало на истину в последней инстанции, однако всегда четко формулировало свою позицию относительно проекта Градостроительного кодекса. Унифицированную общую позицию. При самом неблагоприятном развитии событий, если наше мнение проигнорируют, общество получит Строительный кодекс, имитирующий функционал регла­ментации градостроительства. Что-то изменится в строительной отрасли в лучшую сторону? Увы, ничего!

Дело рук своих

Айдар Конусбаев, вице-президент Проектной академии KAZGOR:

– Ключевой ошибкой в исполнении поручения Президента следует считать подмену названия разрабатываемого проекта концептуально нового документа, жизненно необходимого для современного Казахстана. Ее сделали на стадии оформления государственного задания, когда уровень Градостроительного кодекса был понижен на Строительный. Решение стало роковым и повлекло за собой целый шлейф дальнейших ошибок, в том числе самых элементарных.

В проект кодекса стали включать регулирование абсолютно разнородных общественных отношений строительной сферы и даже смежных сфер, что является прямым отклонением от требований правового законодательства республики. Документ стали пересмат­ривать взамен действующему законодательному акту в сфере архитектуры, градостроительства и строительства, однако его структура и содержание не соответствуют даже правовым требованиям для консолидированного закона.

В-третьих, проект по названию (Строи­тельный) совпадает с передовыми зарубежными аналогами Building Code, однако абсолютно не учитывает конкрет­ное назначение и содержание данных документов по исключению⁄снижению опасных факторов (рисков) при строительстве зданий и сооружений, то есть полностью игнорирует лучшую мировую практику.

На самом деле в стране с огромной территорией и 20-миллионным населением можно избежать издержек и ошибок государственного регулирования проектной и строительной деятельности при планировании и застройке городских территорий.

Большинство проблем градостроительства, вызывающих недовольство и недоумение у горожан и гостей казахстанских городов, создаются искусственно, когда реализуются амбициозные планы «девелоперов» из центральной и местной власти при поддержке крупных предпринимательских лобби-групп для извлечения максимальной прибыли из проектов строительства комплексной жилой застройки, бизнес-центров, торговых гипермаркетов, объектов развлекательной индустрии.

При этом долгие годы не решаются проблемы существующего фонда инфраструктурного обеспечения и застройки городов: моральный износ инженерных коммуникаций, ветхость отдельных зданий и сооружений, неразумный снос капитальных строений, в том чис­ле достопримечательных объектов и памятных мест, негативные подходы в реализации уплотнительной застройки свободного пространства, явно ухудшаю­щие городской культурный ландшафт.

Вместо безудержных, порой беспрецедентно глупых и упрямых попыток реанимирования архаичных методов госуправления строительной сферой необходим переход на формирование концептуально новой совокупности правовых инструментов, каждый из которых будет иметь конкретные области применения и предметы регулирования преимущественно отраслевой направленности.

Такой переход Правительству в краткосрочном периоде следует обозначить специальным документом в виде концепции правовой реформы в строительной сфере. Основными опорными элементами в новой системе национального регулирования сферы архитектуры, градостроительства и строительства, исходя из передового опыта развитых стран, должны быть следующие ключевые документы: Градостроительный кодекс, учитывающий новые рекомендации ООН и опыт передовых развитых стран; Строительный кодекс как аналог передовых зарубежных аналогов Building Code, направленный на достижение целей строительного нормирования в части обеспечения безопасности объектов строительства и концептуально обновленный консолидированный закон для регулирования комплексных общественных отношений в отраслевой сфере, связанных с проектированием, строительством, приемкой и вводом в эксплуатацию зданий и сооружений.

ООН рекомендует национальным правительствам стать активными приверженцами осуществления глобальных программ городского развития и мониторинга их выполнения. В эту сторону и необходимо смотреть.

Не ради галочки

Василий Тоскин, заслуженный архитектор РК:

– Я начал работать по профессии, архитектором, в 1971 году. Мой общий трудовой стаж в архитектуре превышает 50 лет. За это время мне довелось поработать в госорганах, в частных структурах, преподавателем в вузе.

С 2003 года и до сегодняшнего дня я руковожу работой ТОО «SA ARCHITECTS» как творческий директор. Поэтому считаю, что имею моральное право высказывать свое профессиональное мнение по отраслевым вопросам, в том числе по проекту Строительного кодекса, разработанного по заказу МПС.

Мое мнение таково: проект нужно вернуть разработчику. Создать рабочие группы из отраслевых экспертов по каждому направлению и разработать нормальный, рабочий, полноценный Градостроительный кодекс.

В первую очередь необходимо обозначить недопустимость совмещения ролей заказчика строительства, проектировщика и подрядчика в одном лице. Действующая законодательная система и поступивший в Мажилис проект кодекса такое допускают, хотя это один из главных врагов качества строительства.

Кроме того, в проекте отсутствует базовый раздел «Градостроительная политика в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности». Его нужно разработать. И сделать это качественно.

Необходимо в развернутом виде представить юридическую формулировку термина «автор произведения архитектуры и градостроительства» на всех стадиях проектирования и строительства: идея, эскизный проект, рабочий проект.

Требуются дополнения и изменения в части авторского сопровождения строительного проекта на всех стадиях: эскизный проект, рабочий проект, строи­тельство объекта. А еще необходимо обеспечить беспрепятственный доступ автора проекта и главного архитектора к строящемуся зданию (комп­лексу) на всех стадиях строительства независимо от форм его собственности и назначения. И наделить главного архитектора правом приостановки строи­тельных работ в случае обнаружения им нарушений проекта и нормативных требований строительства.

Я считаю необходимым внести в Градостроительный кодекс следующие обязательные требования к назначению главных архитекторов столицы, городов республиканского значения, областных и районных центров: наличие диплома архитектора, рекомендации Союза архитекторов и наличие не менее пяти лет прак­тического профессионального опыта. Для остальных городов и населенных пунктов – не менее трех лет.

Я твердо убежден, что к участию в разработке таких основополагающих законотворческих документов, как Градостроительный кодекс, должны привлекаться специалисты, имеющие значительный практический опыт в строительной отрасли: архитекторы, проектировщики, строительные эксперты, инженеры, руководители проектов. Те, кто знают строительство изнутри и душой болеют за результат.

Поверьте, те, кто трудятся в поле, видят все слабые места и радеют за интересы людей и государства не меньше чиновников.

Мы честно делаем свою работу

Касымхан Сакимов, директор Экспертного центра ТОО «СНК-Проект», Костанай:

– Строительная отрасль – локомотив казахстанской экономики, однако в последние полгода она все чаще спотыкается. Если неисправности не отладить, с каждым годом они все серьезнее будут замедлять движение отрасли вперед.

Документ, который по поручению Президента должен был бы навести порядок в сфере градостроительства на многие годы вперед, попрал все законодательные правила уже на старте.

Рожденный в спешке, он был представлен законодателям без прохож­дения обязательной экологической экспертизы, без заключения НПП «Атамекен», без учета мнений отраслевых ассоциаций и представителей научного сообщества. В том числе не было учтено мнение Национального объединения аккредитованных экспертных организаций «Палата экспертных организаций», под эгидой которого работает и наше ТОО «СНК-Проект», хотя мы бились во все двери, пытаясь донести свои предложения.

Хочу сказать, что проект Строительного кодекса попирает наши права.

Так, норма статьи 118 «Экспертная деятельность, отнесенная к государственной монополии» проекта кодекса увеличивает долю госмонополии, тем самым ликвидируя институт негосударственной экспертизы проектов в нашей стране. Отсутствие в проекте кодекса нормы по созданию единой саморегулируемой организации в сфере экспертизы проектов строительства, при наличии таковой для проектировщиков, лишний раз подтверждает это намерение.

Наш экспертный центр был аккредитован в феврале 2016 года. За плечами у каждого из экспертов коллектива более 10–15 лет практики. Мы честно и качественно делаем свою работу, ни под кого не подстраиваясь. Отвечаем за каждый проект, прошедший у нас экспертизу.

Принятие кодекса, особенно статьи 118, приведет к определенным издержкам в планировании, к росту стоимости и сроков прохождения экс­пертизы.