Местное самоуправление: неосвоенный потенциал

– Хайдар Хисметович, законодательство о местном самоуправлении в Казахстане неоднократно менялось за годы независимости. На каком этапе развития находится этот социальный институт сегодня? Как Вы оцениваете его эффективность?

– В первых конституционных актах независимого Казахстана – Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики от 25 октября 1990 года и первой Конституции РК от 28 января 1993 года – были провозглашены общепризнанные принципы народовластия и демократического государства.

Однако политическая практика привела к их отмене уже в декабре 1993 года путем «самороспуска» органов народо­властия, тогда они именовались «Советы народных депутатов», начиная с низового уровня и вплоть до Верховного Совета. Курс на ликвидацию сильной представительной власти и построения властной структуры, стоящей над всеми другими ветвями, имел негативные последствия. Суперпрезидентская модель правления привела к бесконтрольности вертикали центральных и местных государственных органов.

Помнится, на нашей уральской площадке Академии труда и социальных отношений при организации в начале 2000-х годов весьма представительного научного форума ученых из восьми стран профессор Института стран Азии и Африки МГУ им. М. В. Ломоносова Леонид Гевелинг представил серьезное и первое в СНГ исследование «Клептократия». Я спросил его тогда: «Леонид Владимирович, почему вы ограничились африканскими государствами и прежде всего Нигерией, а не анализом постсоветских стран?»

Он ответил: «Я африканист, и потом – какая разница? Эту модель клептократического государства, сформированную в 60-х годах молодыми независимыми африканскими государствами, наши элиты природно-ресурсных стран просто переняли «один к одному»!

Безусловно, и отечественные аналитики⁄политики публично говорили об этом, правда, дискуссия шла «по затухающей». Тот же мною уважаемый Газиз Камашевич Алдамжаров, будучи председателем Контрольной палаты Верховного Совета, летом 1993 года представил Парламенту совместный с МВД и КНБ доклад о массовой коррупции с фактами, схемами и персоналиями. Произошли первый политический скандал и политический кризис, разрешением которого стал роспуск Парламента! Наш коллега Нурболат Масанов также публично одним из первых смело освещал эту тему.

После «Қантара-2022» Президент Касым-Жомарт Токаев, ссылаясь на международные экспертные оценки, заявил, что 162 человека владеют половиной национальных богатств страны. Не это ли подтверждение, какое государство за эти годы было создано?

Так что вполне логичным стал курс на политическую модернизацию Казахстана. Утерянные за предыдущие годы возможности дают о себе знать и будут сказываться на нас еще какое-то время, ограничивать общество и сами государственные институты. Но это нужное и выстраданное движение к очищению и обновлению. Политическая логика требует вначале изменений в центральных институтах власти, а потом – на местном уровне, включая местное самоуправление (МСУ).

Сегодня процесс, безусловно, получил новый стимул для развития: проходят прямые выборы сельских акимов, у них появились новые полномочия, выделен четвертый уровень бюджета на поселковом уровне, внедрен еще ряд новаций. Но сути они не изменили. Население так и не вовлечено в решение вопросов местного значения: земельных, коммунальных, по бюджету, благоустройству, организации социальных проектов и многого другого. Люди не видят ресурсный потенциал МСУ и тех возможностей, благодаря которым они могут повлиять на улучшение среды обитания. В законодательство вносятся изменения как бы «по чайной ложке». Разработчики законопроектов в лице многих министерств не решаются концептуально определиться, на основе какой зарубежной модели МСУ выработать как сам закон, так и, соответственно, скорректировать другие законодательные акты.

Почему не решаются? Делить властные полномочия всегда трудно, как и ответственность. Нормальный прорыв никак не состоится! Это видно по проекту Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного самоуправления МСУ», разработанному Министерством национальной экономики в 2021 году.

Идеи президентской «Концепции развития МСУ в РК до 2025 года» от 18 августа 2021 года не нашли своей реализации в этом законопроекте как концептуально, так и структурно-содержательно. Снова потеряно полтора года. Сама Администрация Президента, Сенат, Мажилис, состав которого обновится после выборов 19 марта, полагаю, акцентируют внимание уполномоченных госорганов на более адекватной редакции законопроекта по МСУ.

– Однако согласно Конституции «...местное самоуправление осуществляется непосредственно, а также через маслихаты и другие органы само­управления». Так что сейчас не так с маслихатами? Чего не хватает им для полноценного статуса органа МСУ?

– Логичный вопрос. Люди часто спрашивают: «А что делает маслихат и в чем его статус в качестве самостоятельного органа управления и самоуправления?»

Буквально эта норма статьи 89 пункта 2 Конституции РК звучит так: «МСУ осуществляется населением непосредственно…» и далее по тексту. Именно народ на общегосударственном уровне и население местных сообществ являются единственным источником власти и осуществляет ее через свободные выборы, избирая в том числе депутатов маслихатов.

Из этого следует, что принципы избирательного права – свободные и прямые выборы – в свое время были подменены фактически косвенными выборами через партийные списки, в которых большая часть населения оказалась лишена права избираться в те же маслихаты.

То, что еще применимо в отношении Мажилиса, было перенесено на местные представительные органы, результатом чего, по сути, стал абсентеизм или, проще говоря, игнорирование, сознательное неучастие населения в выборах. Практика подтвердила ошибочность пропорциональной системы выборов в маслихаты, и замечательно, что недавно были внесены соответствующие изменения в законодательство.

Но... породив отчуждение населения от власти, мы потеряли политическое время. И весенние выборы вряд ли сразу изменят ситуацию кардинально, поскольку нет закона о МСУ и разграничения территориальных рамок, где действуют органы местного госуправления и где МСУ как орган общественного управления. Не государственного! То есть без определения статуса местного самоуправления невозможно разграничить органы госуправления и самоуправления.

Кто за что отвечает, каковы пределы полномочий? Если законодатель не знает до сих пор, то простые граждане – тем более. Вновь налицо ситуация «лошадь позади телеги».

– А готово ли общество к полной ответственности за принятие решений, которые сейчас в компетенции местных госорганов? Какова роль партий, НПО и в целом общественных организаций в процессах развития местного самоуправления?

– Общество – понятие социальное и состоит из разных групп и слоев: по благосостоянию, возрастам, полу, расселению, профессиональной принадлежности, занятости, образованию, национальностям, вероисповеданию, языкам и так далее. Каждая социальная страта специфична в своих интересах, которые порой не стыкуются и конфликтуют с другими.

Наше общество не достигло состояния «гражданского», не сформирован «средний класс» как его социально-экономическая основа. Мы имеем неразвитость гражданской активности, обратной связи между населением и местной властью.

Сам институт МСУ на уровне массового сознания остается невостребованным ресурсом и потенциалом развития территорий и местного сообщества. Говорить о принятии населением ответственности за решение местных вопросов следует пос­ле того, как законодателем будут определены «правила игры». При этом те же выборы поселковых акимов позволяют накапливать политическую практику, также требующую анализа. Партиям и другим общественным структурам также ничто не мешает работать с населением, просвещая и формируя свой «пул» будущих лидеров местного самоуправления.

– Какие еще факторы сдерживают становление МСУ?

– Помимо вышеуказанных, это неразвитость отечественной научной базы. У нас не сформировалась полноценная школа по политической регионалистике и региональной экономике, муниципальному праву и управлению именно на комплексном уровне. Отсутствуют прикладные исследования и проекты по МСУ в региональном разрезе. Сравнивая с той же Россией, мы значительно отстаем в научно-прикладном плане.

Мы также не имеем социологического измерения регионов, которые бы проводились планомерно и по одной методике. Это позволяло бы сравнивать процессы в динамике и в разрезе специфики каждой области.

Отсутствие необходимой нормативной базы обуславливает недостаточную практику как для анализа, так и для наработки опыта населения и служащих в самоуправленческих процессах. Отсюда неготовность местного сообщества к МСУ и необходимость «муниципального просвещения» граждан, тех же партий, неправительственных и общественных организаций.

– Центр, которым Вы руководите, разработал Регио­нальный социальный научно-прикладной проект «Формирование рабочей модели местного самоуправления в Западно-Казахстанской области на 2022–2024 годы». В чем его цель?

– Цель полностью соответствует названию – это разработка и формирование организационно-управленческих и институционально-нормативных начал эффективной рабочей модели МСУ применительно к специфике нашего региона.

Временные рамки были подведены под президентскую «Концепцию развития МСУ до 2025 года», которой заявлена политическая воля руководства государства по запуску местного самоуправления с разведением его от местного государственного управления.

Законопроект был разработан в 2021 году, однако его концептуальные и содержательные характеристики подверг­нуты критике экспертами страны. В том числе известным экспертом-политологом, специалистом по МСУ Андреем Чеботаревым и моим уральским коллегой, конституционалистом Мереке Габдуалиевым.

На дворе 2023 год, однако новой редакции мы не имеем. Затягивается! Мы исходим из логики: будет закон о МСУ, тогда и начнется правоприменительная практика. Никакой закон не способен прописать многие детали многообразного процесса становления этого нового института, поэтому потребуется его «привязка» к региону с учетом состояния имеющихся органов управления, элит, государственных служащих и самого населения, а также структуры экономики районов и городов, всей социальной и иной нужной инфраструктуры. Для этого нужна «рабочая модель» МСУ под условия и специфику региона.

Оппоненты скажут: «Есть закон, и исполняйте его. Чего мудрить?» Занимаясь профессионально политической регио­налистикой и МСУ, в том числе с позиций ученого и депутата, сейчас – члена Общественного совета области, вижу очевидную истину: закон или любое управленческое решение будут работать тогда, когда имеются механизмы.

Что делать и как сделать в своем единстве обеспечивают эффективность! Более десяти лет назад нами была разработана аналогичная программа. Она была принята сессией Уральского городского маслихата, а спустя буквально неделю – полностью заблокирована акиматом области, который увидел в ней угрозу утери своих властных полномочий.

– Сейчас политические условия позволяют запустить новый проект?

– Надеюсь на это. Зайдя год назад в местный Общественный совет, я заявил, что своей задачей вижу разработку двух проектов – по МСУ и развитию сельских территорий ЗКО до 2035 года. Первый разработал в апреле прошлого года, он одобрен Общественным советом, с июля прошлого года находится в проработке акимата. Конечно, теряем время. Посмотрим, готова ли сегодня местная исполнительная власть к изменениям, о которых говорим тридцать лет.

– Какие задачи поставлены в проекте по МСУ?

– Прежде всего планомерно соз­давать благоприятные условия для развития самоуправленческих начал в нашем местном сообществе по соответствующим показателям с разработкой новых механизмов и каналов конструктивного взаимодействия органов госуправления и МСУ.

На старте нужна хорошая аналитика по социсследованиям населения и служащих на предмет их состояния, отношения и готовности к возможностям и потенциалу МСУ, причем в динамике процесса реализации проекта.

Требуется локальная апробация рабочей модели на уровне ряда сельских⁄городских округов, а затем и системная – на всей территории области. При этом необходимо отработать механизмы и процедуры взаимодействия маслихатов, общественных советов и МИО. Отдельно вижу задачу по месту и перспективам общественных советов всех уровней, потенциал и опыт которых мог бы послужить основой для их трансформации в модератора⁄координатора новых самоуправленческих структур.

Также надо приступать к формированию кадрового резерва будущих активистов и работников органов самоуправления.

– По каким направлениям и этапам планируется реализация этих задач?

– Они сгруппированы по четырем направлениям. Это экспертно-аналитическое обеспечение проекта, организационно-внедренческое, кадровое и образовательно-просветительское, а также информационная поддержка. Подробно они расписаны по более чем 40 поднаправленям и мероприятиям, которые нам видятся на сегодняшний день.

При реальном запуске, конечно, будет еще большая детализация. Понадобится разработка своеобразной «дорожной карты» или алгоритма действий различных управленческих структур на всех уровнях с разделением компетенций и полномочий, а также для неправительственных организаций на региональном уровне.

Особенность нашего проекта состоит в том, что мы готовы его сопровождать в течение всех этапов реализации. То есть на основе проектного менеджмента мониторить, вносить коррективы, разрабатывать варианты проектов управленческих решений акимата, маслихатов и всех их структурных подразделений. Такой подход позволит повысить эффективность проекта и добиться большей результативности на всех трех этапах: подготовительном, организационно-экспериментальном и внедренческо-институциональном.

Такое пояснение по проекту я на днях дал новому акиму ЗКО Нариману Турегалиеву на первом с его участием заседании Общественного совета области и получил его поддержку.

– Что может стать препятствием внедрения новой рабочей модели МСУ? Как устранять проблемы?

– Безусловно, риски и сдерживающие факторы всегда имеются при новациях. Тем более когда они касаются политических отношений, о чем говорилось выше.

Заявленный Главой государства процесс политической модернизации выстрадан обществом, и передача властных полномочий от центра на местный уровень означает, что регионы из объектов политического управления должны стать субъектами и игроками политического процесса с нужными полномочиями, финансовыми ресурсами и ответственностью.

Те же акимы областей в условиях унитарного государства должны получить статус назначаемых «префектов» хотя бы на пять лет или под президентский срок. Иные уровни – районные и городские в лице акимов и кенесов – выводить на прямые выборные начала.

При таких «правилах игры» будет ясно, кто, за что и перед кем отвечает, а гражданам откроются каналы участия в управлении делами государства и общества. Иного просто не дано!

Записала Наталия Портнягина