В Казахстане продолжается основательная чистка государственных органов от коррумпированных чиновников. Она начинает приносить зримые плоды. Так, по данным швейцарского Международного института развития менеджмента, который занимается подготовкой ежегодников по глобальной конкурентоспособности, в 2019 году Казахстан на целых 10 пунктов улучшил позиции по показателю «Взяточничество и коррупция», заняв 29-е место и опередив такие страны, как Южная Корея, Израиль, Испания и другие. Кроме того, по данным американской организации PRS Group, занимающейся изучением политических рисков, Казахстан всего за полтора года по показателю противодействия коррупции в два раза улучшил свои показатели.
За последние 2 года на 23% меньше зарегистрировано коррупционных преступлений. Эта тенденция характерна и для дисциплинарных правонарушений, сократившихся на 17%.
В выявлении, пресечении и раскрытии коррупционных преступлений, отличающихся высоким уровнем латентности, ведущая роль принадлежит Национальному бюро по противодействию коррупции, созданному в 2015 году. Мы всем дали ясно понять, что государство в лице антикоррупционной службы будет последовательно выявлять и жестко пресекать коррупционные преступления, независимо от того, кто их совершил. Это прямая установка Первого Президента Казахстана Нурсултана Назарбаева о том, что в борьбе с коррупцией никакой поблажки никому не будет.
Не уповать на силовые методы
Вместе с тем мы не намерены делать ставку на искоренение коррупции исключительно репрессивными методами в рамках правоохранительной деятельности. Как отметил Глава государства Касым-Жомарт Токаев, одних силовых мер недостаточно. Ведь коррупция – это не только уголовно-правовой феномен, который можно квалифицировать конкретной нормой Уголовного кодекса, как отдельный состав преступления. Такой подход был бы весьма упрощенным. Коррупцию необходимо рассматривать, в первую очередь, как социальное явление с многоструктурным и многоуровневым содержанием. Именно с такой позиции формировали свои антикоррупционные стратегии государства, добившиеся наибольших успехов в искоренении этого явления.
В Казахстане позитивные изменения в сфере противодействия коррупции произошли в результате модернизации всей антикоррупционной политики государства и повышения роли институтов гражданского общества в ее реализации. Решающими в этом отношении стали два документа, разработанные и принятые по инициативе Елбасы. Речь идет о новой Антикоррупционной стратегии РК на 2015–2025 годы, в которой акценты смещены в сторону усиления работы по превенции коррупции и Плане нации «100 конкретных шагов», предусматривающем фундаментальные изменения в сфере государственного управления, направленные на формирование профессионального, чистого в отношении коррупции государственного аппарата.
К высоким стандартам
Поскольку исполнение Плана нации является важнейшим условием перехода нашей страны на новую модель развития, отвечающую современным вызовам и рискам, начну с того, что сделано в рамках этого документа. За прошедшие три с половиной года полностью реализовано 12 из 15 шагов первого блока институциональных реформ, в корне меняющих содержание реформы государственного аппарата. Принятие нового отраслевого закона и меры по внедрению принципа меритократии позволили осуществить переход государственной службы к карьерной модели. Не случайно уже в отчете ОЭСР за 2017 год государственная служба Казахстана признана профессионально-стратегической.
Как удержать ценные кадры и мотивировать остальных
В этом же документе положительную оценку получила наша новая система управления эффективностью деятельности в государственном секторе, в том числе с использованием механизма материальной мотивации. Как известно, в Казахстане на базе шести государственных органов осуществлен эксперимент, в ходе которого за счет оптимизации управленческих структур и сокращения административных расходов в два раза повышена зарплата работников. Переход на новую систему оплаты труда государственных служащих в зависимости от компетенции, характера, объема и результатов выполняемой ими работы с выплатой бонусов позволит решить проблему низкой оплаты труда и удерживать ценные кадры. Это нужно и для улучшения ситуации с коррупцией на государственной службе, поскольку высокооплачиваемый и мотивированный специалист, как правило, очень редко вступает в конфликт с законом и своей совестью.
Большинство местных исполнительных органов изыскали источники дополнительного финансирования и готовы поддержать столь важную инициативу, нашедшую отражение в Плане нации. В то же время центральные государственные органы проявляют неоправданную медлительность. На сегодня аналогичную работу провели только в Министерстве образования и науки, а также информации и общественного развития.
Как избежать поминального обеда по чести
Дальнейшей трансформации организационной культуры государственного аппарата, несомненно, будет способствовать последовательное внедрение высоких этических стандартов. Не случайно в странах ОЭСР, стандарты которых мы стремимся внедрить у себя, доминирующую роль в противодействии коррупции играет неукоснительное соблюдение принципов этичности.
Нарушения Этического кодекса девальвируют позитивные изменения в сфере государственной службы. Нам предстоит еще многое сделать, чтобы искоренить хамство и бюрократизм, проявляемые должностными лицами, неподобающее поведение их вне службы. Особое беспокойство вызывает укоренившаяся порочная практика нескончаемых проверок низовых структур, сопровождаемых поборами, застольями и подношениями. Хотя в большинстве случаев можно было бы ограничиться дистанционным мониторингом и анализом ситуации без расходования государственных средств и опустошения карманов подчиненных. Мы намерены взять на особый контроль эти вопросы. Возможно, в структуре агентства появится департамент добропорядочности, работа которого будет основана на новых подходах к осуществлению контроля в сфере государственной службы.
Речь не идет о том, чтобы лишить государственных служащих личной жизни или о введении запрета на участие в различных семейных торжествах. Каждый из нас должен проявлять скромность и придерживаться общепринятых морально-этических норм. Они определяют грани поведения человека и во время застолий. Не надо забывать о двух простых вещах.
Во-первых, о том, что к человеку, занимающему государственную должность, в любом случае будет проявляться повышенное внимание. Во-вторых, о том, что своим неэтичным поведением государственный служащий, по большому счету, дискредитирует принцип меритократии, то есть власти достойных. Достойного человека всегда отличают высокие этические качества и безупречное поведение, не позволяющие ему переступать грань, когда веселье превращается в шутовство, а праздничное застолье – в поминальный обед по чести.
Основная задача сегодняшнего дня – масштабное продвижение идеологии добропорядочности, сочетающей в себе такие ценности как честность, справедливость, этичность и неподкупность. Мы все время акцентируем внимание лишь на недопустимости коррупционного поведения, предупреждая людей об уголовных последствиях. Это важно и нужно, но пример большинства стран с низким уровнем коррупции наглядно демонстрирует, что политика, основанная только на устрашении, не дает желаемых результатов. Государству, обществу и бизнесу нужен новый социальный контракт, направленный на искоренение коррупции, с ясными и обязательными для всех без исключения правилами игры. Над этим будем работать.
О новом антикоррупционном бренде
Формирование современного профессионального государственного аппарата неизбежно актуализирует вопросы повышения качества государственных услуг. Поскольку именно эта сфера является наиболее подверженной коррупции, на первый план выходит использование современных технологий. То, что подавляющее большинство государственных услуг в Казахстане уже предоставляются через портал электронного правительства и ЦОНы, мы расцениваем как безусловное достижение страны.
Актуальным направлением развития этой сферы является возможность получения наиболее востребованных государственных услуг через смартфон и соответствующее обучение граждан. Агентство, к примеру, осуществило запуск мобильного приложения «Цифровой агент», позволяющего решить проблему гражданина в течение 10 минут. С его помощью уже решено порядка 2 тыс. жалоб. Мы активно продвигаем приложение среди населения и намерены охватить им все государственные органы, работники которых чаще всего контактируют с гражданами (подразделения полиции, уголовно-исполнительной системы, акиматы, больницы и т. д.).
Дальнейшая реализация программы «Цифровой Казахстан» позволит расширить доступ к услугам электронного правительства и другим цифровым сервисам, сводящим до минимума контакты чиновников с гражданами, и тем самым способствующим искоренению бытовой коррупции. Эти вопросы нам надо решать решительно и быстро, поскольку уже в ближайшие годы все, что не оцифровано, очень быстро начнет терять свою ценность, мы можем безнадежно отстать. В этом смысле цифровизация становится новым антикоррупционным брендом.
На совещании по вопросам противодействия коррупции, о котором я уже говорил, было обращено внимание на необходимость форсирования цифровизации государственных услуг. Несмотря на стратегическую значимость реализации программы «Цифровой Казахстан», интеграция информационных систем государственных органов идет слишком медленно. На сегодня интегрирована лишь треть баз данных. Из-за этого значительно ограничиваются возможности сервиса e-gov.
Есть еще одна проблема, серьезно сдерживающая формирование по-настоящему цифрового государственного аппарата. Неоправданно медленно осуществляется перевод в электронный формат деятельности государственных органов по документационному обеспечению и бюджетному планированию. Это ведь нонсенс, что государственные служащие до сих пор продолжают работать с огромными кипами бумаг, теряя при этом львиную долю своего рабочего времени. О какой мобильности, оперативности и эффективности принятия решений можно говорить в таком случае?
Быть ближе к народу
Базовыми элементами действенной антикоррупционной политики являются открытость и клиентоориентированность государственного аппарата. Здесь также имеются определенные результаты. Более 230 государственных органов уже перешли к работе в open space офисах, что позволило оптимизировать служебные площади и обеспечить значительную экономию. Открываются сервисные акиматы с удобными фронт-офисами. К примеру, заместитель акима города Шымкента отказался от кабинета с комнатой отдыха и работает в общем пространстве вместе с подчиненными. Аналогичные примеры есть на уровне районных акиматов и сельских округов. Следует особо отметить, что данная практика активно внедряется в правоохранительных и судебных органах. На наш взгляд, сокращение дистанции между государством и обществом начинается именно с подобных вещей. Главное – желание и воля к изменениям.
О возрастающей роли общественного контроля
Вся мировая практика, включая и наш собственный опыт, свидетельствует о том, что механизмы противодействия коррупции эффективно работают только в том случае, когда в этом принимают активное участие общественные организации и сами граждане. В связи с этим в Антикоррупционной стратегии РК в качестве одной из приоритетных названа задача формирования и развития института общественного контроля.
В прошлом году мы запустили проект под названием «Карта общественного контроля», который рассматривается в качестве первого шага к созданию системы превенции коррупции на низовом уровне, то есть на уровне районных и сельских округов, где, кстати, население очень хорошо осведомлено обо всем происходящем вокруг. В текущем году эта инициатива получила развитие в столице, где начала функционировать «Интерактивная карта открытых бюджетов». Неменьший эффект ожидается и от реализации проекта «Бюджет участия», позволяющего гражданам самим определять на какие приоритетные социальные цели направлять средства. Такая работа начата в городах Нур-Султане и Алматы. Распространение этой инициативы может стать решающим шагом к обеспечению прозрачности использования средств налогоплательщиков.
Еще одним важным направлением работы является проект «Адалдық алаңы», реализация которого в свое время была начата в столице по поручению Нурсултана Назарбаева. Сегодня в него вовлечены все регионы, и он начинает перерастать в масштабное антикоррупционное движение. Новым явлением стали открывающиеся по всей стране киоски, магазины, кассы и турникеты честности. Мы рассчитываем, что эта инициатива позволит запустить новые механизмы превенции коррупции.
Уникальной моделью вовлечения общественных организаций и граждан в процессы противодействия коррупции стали специальные мониторинговые группы, действующие при агентстве в центре и регионах.
Объединение усилий – веление времени
Переход на новую модель противодействия коррупции, осуществляемый в рамках институциональных реформ, начатых Нурсултаном Назарбаевым, неизбежно привел к актуализации целого ряда вопросов правового и организационного характера, решение которых лежит в плоскости более эффективного объединения усилий в этой сфере всех без исключения государственных органов, квазигосударственного и частного секторов и неправительственных организаций. Среди них на первое место вышла задача создания полноценного институционального пространства, предполагающего тесное взаимодействие всех субъектов противодействия коррупции. Пришло время переходить от деклараций о взаимных намерениях к реализации конкретных совместных проектов, направленных на искоренение коррупции. Необходимо внедрять новые механизмы сотрудничества и более эффективные социальные практики.
Мы считаем, что антикоррупционная тематика должна присутствовать в работе всех без исключения общественных организаций и объединений. Сегодня пример в этом подают партия «Nur Otan», НПП «Атамекен», Гражданский альянс, движение «Жанару» и другие общественные организации. Но этого недостаточно. К примеру, в процесс формирования атмосферы неприятия взяточничества слабо вовлечены религиозные объединения, хотя хорошо известно, какое мощное воздействие на общественное сознание оказывают проповеди, раскрывающие истинные ценности веры, несовместимые с таким грязным и постыдным явлением, как коррупция.
Предстоит большая работа по созданию цельной и долгосрочной программы информирования общества о состоянии дел в сфере противодействия коррупции. Мы рассчитываем в этом на помощь не только Министерства информации и общественного развития, но и всех журналистов и блогеров, которым небезразлично каким будет будущий Казахстан.
Об ответственности первых руководителей
На совещании, посвященном вопросам противодействия коррупции, 20 мая текущего года Президент Касым-Жомарт Токаев сделал заявление о том, что искоренение коррупции станет одним из ключевых показателей работы акимов. За это они будут нести персональную ответственность. В связи с этим предложено включить в программы развития территорий индикатор, отражающий динамику коррупции.
Что касается персональной ответственности первых руководителей государственных органов за коррупцию подчиненных, в настоящее время в Парламенте рассматривается законопроект, предусматривающий введение такой нормы. Однозначную позицию по этому вопросу занял и Глава государства. «Если мы серьезно хотим искоренить коррупцию, то, по моему убеждению, – сказал он, – руководители госорганов должны подавать в отставку в случае коррупционных преступлений своих подчиненных». Указанным законопроектом устанавливается обязательность принятия мер первыми руководителями по устранению причин и условий коррупции. Вносятся и другие поправки, направленные на реализацию рекомендаций ОЭСР.
Что еще предлагает агентство
На совещании, о котором говорилось выше, нами был представлен пакет новых антикоррупционных мер, направленных на достижение коренного перелома в этой сфере. Они будут рассмотрены межведомственной рабочей группой, созданной по поручению Президента.
Прежде всего мы предложили ввести ответственность за незаконное обогащение. Речь пока идет о финансовых и карьерных санкциях в отношении государственных служащих, чьи активы не соответствуют законным доходам. В комплексе с декларированием расходов это позволит подорвать основу коррупции – стремление к получению нелегальных доходов. Причем было выражено мнение о целесообразности декларирования расходов государственными служащими с 1 января 2020 года и обязательном опубликовании соответствующих деклараций.
Обязательное декларирование доходов и расходов государственных служащих неизбежно потребует ответа на вопрос, как быть в случае расхождения этих данных. Поэтому в законодательстве должны быть четко прописаны нормы, на основании которых на должностных лиц, уровень жизни которых не соответствует легальным источникам доходов, будут налагаться соответствующие санкции.
Как показывает международная практика, государство – не самый эффективный собственник и управленец. Снижение его доли в экономике является одним из базовых условий минимизации коррупции.
Не случайно Глава государства на заседании Совета национальных инвесторов 24 мая текущего года, напомнив о задаче доведения доли государства в экономике до уровня стран ОЭСР, объявил мораторий на создание новых государственных компаний в экономике.
Представляется не менее важным и кардинальное сокращение количества подведомственных организаций государственных органов. Их сегодня насчитывается порядка 7 тыс. Высвобожденные за счет этого средства можно будет направить на повышение зарплаты государственных служащих.
В данном контексте целесообразно рассмотреть вопрос о введении института юридических лиц публичного права – самоокупаемых организаций, выполняющих отдельные государственные функции, работая в условиях конкуренции. От этого выиграют все: люди смогут выбирать, где получать услуги, бизнесу откроются новые сферы, а государство получит дивиденды в виде роста деловой активности и сокращения коррупции. Это международная практика, и в этом вопросе мы имеем полную поддержку НПП «Атамекен».
Неотъемлемым условием успешной борьбы с коррупцией является комплексное сокращение объема теневой экономики, размер которой составляет около 30% от ВВП. Хорошо известно, что «смазочным материалом» для механизма ее функционирования являются наличные деньги. В связи с этим предлагается ввести законодательное ограничение наличного оборота.
Актуальными остаются вопросы совершенствования сферы государственных закупок. Сегодня их проводят 25 тыс. организаций, что значительно затрудняет антикоррупционный контроль. Превентивный эффект ожидается от централизации. Крупные закупки теперь проводят соответствующий комитет министерства финансов и уполномоченные подразделения местных акиматов. Однако при проведении мелких тендеров коррупционные риски сохраняются. Выходом из данной ситуации является полное освобождение руководителей бюджетных организаций и учреждений социальной сферы от несвойственных функций. Врачи должны лечить, учителя – учить.
Многие вопросы социальной сферы могли бы решаться за счет конфискованных средств коррупционеров. Только за последние 3 года ущерб от коррупции составил 40 млрд тенге. Граждане смогут ощутить прямой эффект от борьбы с коррупцией, если конфискованные средства использовать для лечения тяжелобольных детей, поддержки многодетных семей и людей с ограниченными возможностями.
Среди других мер, озвученных нами, можно назвать введение проверки на добропорядочность – Integrity check. Предложено законодательно закрепить такую норму, распространив ее на первом этапе на правоохранительные и конт-рольно-надзорные органы. В квазигосударственном и частном секторах, ответственных за соблюдение корпоративных стандартов добропорядочности, целесообразно внедрить институт комплаенс-служб.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что Казахстан не будет проявлять слабость по отношению к коррупции. Есть четкая политическая воля руководства страны, последовательно реализуется антикоррупционная стратегия, впитавшая в себя лучшие мировые практики, расширяется участие граждан в проектах, направленных на усиление подотчетности и прозрачности государственных органов. Мы не ставим целью, во что бы то ни стало увеличить количество «громких» уголовных дел, хотя принцип неотвратимости наказания будет неукоснительно соблюдаться. Куда важнее и труднее выстроить системную и результативную работу по превенции коррупции и внедрению стандартов добропорядочности. На это будут направлены основные усилия агентства.
