Новая политическая культура «слышащего государства»

В одном из своих выступлений в первый год после вступления в должность Президента Касым-Жомарт Токаев отмечал, что в Казахстане формируется новая политическая культура, на передний план выходят плюрализм мнений, альтернативные взгляды.

«Власть не считает, что несогласие – это деструктив», – подчеркнул Президент.

Это заявление, как считает директор Казахстанского института стратегических исследований при Президенте РК Зарема Шаукенова, продемонстрировало готовность государства к принципиальному изменению взглядов на взаимоотношения с гражданским обществом. Общество перестало быть исключительно объектом государственной политики и приобрело статус равного партнера.

И один из важных экзаменов на готовность принять гражданское общество в качестве действительного партнера государство выдержало как раз в период обсуждения норм нового Закона «О мирных собраниях».

Министерство информации и общественного развития как разработчик законопроекта провело порядка 20 слушаний в 9 городах Казахстана. В заседаниях рабочих групп в Парламенте принимали активное участие представители правозащитных, международных и неправительственных организаций, ученые-юристы. В частности, под председательством спикера Мажилиса Парламен­та РК состоялось заседание «круг­лого стола» по обсуждению норм будущего закона, участие в мероприятии приняли более 100 НПО в регионах страны.

– Когда шла подготовка закона, общественный дискурс был переполнен скепсисом в отношении способности государства услышать позицию общества и создать по-настоящему новый документ. Тем не менее ни одно из вынесенных общественнос­тью предложений не осталось без внимания и обсуждения. В процессе создания законопроекта активно принимали участие неправительственные правозащитные организации. Свое видение высказали эксперты и представители общественных советов.

Особую роль в процессе разработки сыграл НСОД, для которого Закон о митингах также стал своего рода экзаменом на состоятельность. По завершении создания текст законопроекта был размещен на портале «Открытые НПА» для ознакомления граждан и сбора их предложений. Результатом такого многоуровневого обсуждения стало изменение изначально заложенных в текст законопроекта положений в сторону дальнейшей либерализации процедур. Таким образом, не только принятие закона, но и процедура его разработки и обсуждения продемонстрировали стремление власти обеспечить прогресс, обозначенный в предвыборной программе действующего Президента в качестве одного из трех основополагающих принципов новой политической повестки, – отмечает Зарема Шау­кенова.

При разработке закона внимательно изучалось международное законодательство в сфере обеспечения прав на мирные собрания таких стран, как США, Великобритания, Франция, Австралия, Сингапур, Япония, Швеция и Россия.

Важной задачей для МИОР стало соответствие нового закона обязательствам и рекомендациям, указанным в международных документах. Основным ориентиром выступили Руководящие принципы свободы мирных соб­раний, разработанные Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ. В числе этих принципов: презумпция в пользу проведения собраний, законность, обязанность государства защищать мирное собрание, доступ средств массовой информации, надлежащая практика административного регулирования, недискриминация.

Так, в пункте 5 статьи 3 закона прописана норма о презумпции в пользу проведения мирного собрания, в соответствии с которой важнейшей обязанностью государства является создание необходимых механизмов и процедур, позволяющих обеспечить реальное осуществление свободы собраний без чрезмерного бюрократического регулирования.

Теперь, чтобы провести мирное собрание, не требуется разрешение властей. Достаточно уведомить местный исполнительный орган, и это уведомление будет считаться согласованным по умолчанию.

Любые ограничения свободы мирных собраний основываются исключительно на положениях закона. Кроме того, законодательством РК предусмотрена ответственность лиц, препятствующих организации или проведению мирных собраний (статья 488 Кодекса «Об административных правонарушениях»).

С введением уведомительного порядка за акиматами были закреплены обязательства по принятию всех необходимых организационных мер для содействия свободе собраний, защиты общественного порядка и безопасности граждан, то есть теперь организатор полностью освобожден от связанных с этим обязанностей и расходов. Перечень обязанностей организатора также четко определен законом (пункт 2 статьи 5).

Процедуры административного регулирования мирных собраний законом закреплены за акиматами и маслихатами. В том числе именно они определяют специализированные места для организации и проведения мирных собраний, порядок их использования, нормы предельной заполняемости и так далее. Принципиально важный момент: места для проведения митингов не могут находиться на окраинах, в труднодоступных с точки зрения логистики местах – они должны быть расположены в центре населенных пунктов.

Таким образом достигается важная цель таких гражданский акций – возможность быть услышанными органами власти.

В целом закон позволяет проводить пикетирование практически в любом месте (в том числе у зданий государственных органов – центральных и местных), исключение составляют только места массовых захоронений, стратегические и военные объекты, а также территории, прилегающие к резиденциям Президента РК и Первого Президента РК – Елбасы.

Наряду с уведомительным порядком проведения мирных собраний введен институт агитации, согласно которому организатор имеет право беспрепятственно проводить агитацию с момента истечения сроков рассмотрения уведомления и заявления о получении согласования, использовать символику, иллюстративные материалы, не запрещенные законодательством РК.

Кроме того, закон предоставил журналистам право беспрепятственно собирать информацию на мирных собраниях. Лица, препятствующие журналистам в осуществлении их профессио­нальной деятельности, несут ответственность, предусмотренную законами Казахстана. В том числе и уголовную.

– Принятие нового Закона «О мирных собраниях» оценивается как серьезное политическое достижение Президента Касым-Жомарта Токаева. Значимость документа определяется в первую очередь тем, что он устраняет любые препятствия для полноценной реализации конституционного права граждан на свободу мирных собраний.Следует подчеркнуть, что эта норма Конституции никем не оспаривалась на протяжении всего периода независимости страны. Однако к 2019-му стало очевидно, что Казахстан уже перерос нормы Закона «О мирных собраниях» 1995 года. Невозможность в полной мере реализовать возросший общественный запрос на участие в процессах принятия политических решений продуцировала рост протестных настроений, выражение которых сталкивалось с наличием серьезных ограничений, фиксируемых законодательством. Так, в 2019-м только 5% от проведенных за год гражданских акций были санкционированы местными исполнительными органами. Годом ранее ни одна из проведенных 33 акций не была признана соответствующей нормам закона, – отмечает главный научный сотрудник КИСИ Леся Каратаева.

Согласно имеющейся статистике, с момента принятия закона в июне 2020-го по декабрь того же года в стране было организовано 277 мирных собраний. В то время как с января 2019-го по май 2020-го (до принятия закона) – около 27. То есть количество таких акций увеличилось в 10 раз. Причем их тематики формируются самими организаторами.

В целом есть основания со всей ответственностью констатировать, что главная цель закона достигнута. С его принятием усовершенствован правовой механизм, обеспечивающий регулирование порядка организации и проведения мирных собраний, а также эффективное решение актуальных вопросов посредством устранения правовых пробелов. Созданы достаточные условия для свободного волеизъявления граждан и возможности быть услышанными. Остальное уже за правоприменительной прак­тикой.

– Наивно было бы ожидать, что все обойдется без критических замечаний. В частности, можно встретить критику правоохранительных и местных исполнительных органов за нерас­торопность или же излишнюю «бдительность». Представители госорганов в свою очередь обращают внимание протестующих на необходимость полного соблюдения законодательства, что, к сожалению, не всегда имеет место. В этом контексте важно понимать, что любые попытки игнорировать букву закона, кем бы они не предпринимались, ведут к дискредитации процесса либерализации политической сферы и снижению уровня взаимного доверия. Лучше от этого никому не станет, – отмечает Леся Каратаева.

Как подчеркивает эксперт, Закон «О мирных собраниях» и нормы, им утверждаемые, – это инструмент, которым мы еще учимся пользоваться. По ее мнению, сейчас важно не уличать друг друга в нарушениях, а про­явить ответственность и прийти к формату реализации права на мирные собрания, позволяющему учесть интересы всех участников – и протестующих, и граждан, не вовлеченных в протестные движения, и государства, на которое возлагается обязанность по обеспечению безопасности населения.

Директор КИСИ Зарема Шау­кенова обращает внимание, что переход к новым практикам регулирования процедуры проведения мирных собраний производит мультипликативный эффект. С одной стороны, это означает расширение возможностей граждан в сфере реализации права на мирные собрания, стимулирует развитие горизонтальных связей в общественной среде, способствует повышению информированности общества о существовании альтернативных точек зрения, обеспечивает обратную связь. С другой – расширяются горизонты понимания госаппаратом социально-политической проблематики и вопросов, которые волнуют население, создаются легальные каналы для выхода энергии социальной напряженности, повышается уровень взаимного доверия по линии государство – общество.

А с третьей стороны, происходящие изменения позитивно сказываются на международном имидже Казахстана, так как соз­дание условий для плюрализма мнений является непременным признаком демократического государства.

– Возможность граждан открыто и беспрепятственно выразить собственную, отличную от других позицию и, что принципиально важно, быть услышанными является краеугольным камнем философии демократии, – отмечает директор КИСИ.

Кроме того, как подчеркивает Зарема Шаукенова, несмотря на то, что принятие Закона «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан» имело самостоятельное значение в рамках первого пакета предложенных Главой государства реформ, этот документ логично рассматривать в контексте более масштабного комплекса мер, нацеленных на перезагрузку политической системы.

– Новый Закон «О мирных соб­раниях», обеспечивая обратную связь от населения, является действенным инструментом реализации концепции «слышащего государства». В неразрывной связи с документом находится принятая в августе 2020 года Концепция развития гражданского общества в РК до 2025 года. В частности, концепция преду­сматривает усилия государства по поддержанию и развитию гражданской активности, а также совершенствование законодательства о мирных собраниях для обеспечения права граждан выражать свое мнение в публичных местах. Кроме того, важным практическим инструмен­том, дополняющим систему мер по вовлечению населения в процессы политического участия, является созданный в Администрации Президента РК Отдел по контролю над рассмот­рением обращений. На очереди практическая реализация идеи Президента о запуске единого легитимного института онлайн-петиций для инициирования граж­данами реформ и предложений, – напомнила глава КИСИ.

По ее мнению, взаимное дополнение положений, отраженных в законодательных и концептуальных документах, а также реализуемых практических решений свидетельствует о комплексном и последовательном характере принимаемых властью мер.