Пропагандистские СМИ – прямой путь к средневековью

Пятого апреля Большая палата ЕСПЧ вынесла постановление по делу «NIT S.R.L. v. the Republic of Moldova», в котором были подняты важнейшие вопросы соотношения между редакционной свободой и законодательным требованием плюрализма в деятельности СМИ, проще говоря – о допустимых пределах пропаганды в современном демократическом государстве.

Поскольку ранее аналогичных кейсов в практике ЕСПЧ не было, в марте 2020 года вторая секция суда уступила юрисдикцию в пользу Большой палаты, что лишний раз свидетельствует о серьезности поднятых в деле юридических проблем.

Обстоятельства дела кратко можно изложить следующим образом. Компания-заявитель владела молдавским телеканалом NIT, который с 2004 года начал вещание на национальном уровне. В 2008-м владельцы канала получили лицензию на вещание, в которой, помимо прочего, содержалась обязанность преподносить информацию в соответствии с Конституцией и в духе плюрализма мнений. Контроль за соблюдением условий лицензии осуществлял, согласно аудиовизуальному кодексу Молдовы, специальный орган – Координационный совет по телевидению и радиовещанию (далее – Совет).

В последующем телеканал NIT 11 раз подвергался санкциям Совета за одностороннюю и однобокую информационную политику, которая явным образом отражала интересы только одной политической партии страны. Кроме того, мониторинг наиболее популярных молдавских СМИ показал, что телеканал последовательно уничтожал репутацию правящей коалиции, не давая героям своих критических репортажей возможности оппонировать.

Совет неоднократно фиксировал использование каналом агрессивного журналистского языка и искажение реальных фактов из-за пренебрежения требованиями диверсификации источников информации. Так, выпуск новостей от 6 февраля 2012 года длился 41 минуту, из которых 39 были посвящены критике правящих партий с использованием таких слов, как «бандиты», «преступники», «жулики», «предатели» и т. п.

По итогам мониторинга в апреле 2012 года Совет семью голосами против одного постановил отозвать у телеканала лицензию на вещание. Совет решил, что телеканал систематически нарушал статью 7 аудиовизуального кодекса, согласно которой вещатель обязан предоставлять эфирное время всем политическим движениям в равной степени и подавать информацию объективно.

Попытки журналистов по многочисленным основаниям оспорить это решение оказались неудачными. Молдавские суды указали, что государство обязано обеспечивать доступ общественности к беспристрастной и достоверной информации через телевидение и радио. Оно также обязано обеспечивать разнообразие мнений и вправе выбирать средства, с помощью которых эти цели должны быть достигнуты. Решение Совета было обоснованным, поскольку независимость и редакционная свобода СМИ должны сочетаться с принципом плюрализма мнений и изложенными в лицензии условиями.

Рассматривая дело, Большая палата изучила законодательство 34 европейских государств: во всех, кроме Монако, есть общественная вещательная компания, на которую прямо возложена обязанность обеспечения политического плюрализма. В 20 государствах закон предусмат­ривает эту обязанность и для частных телекомпаний, в других 14 законодательство ограничивается обязанностью давать только правдивую информацию. Вмес­те с тем отзыв лицензии на телевещание из-за несоблюдения политического плюрализма – вещь исключительная, обычно применяются штрафы.

Следует также упомянуть, что в рамках Совета Европы были приняты различные документы, посвященные журналистской этике, плюрализму и независимости СМИ. В частности, базовым принципом журналистской этики является необходимость различать новости и мнения: в отличие от распространения мнений, новостное вещание должно быть беспристрастным и объективным. Журналист не должен формировать общественное мнение путем фейков, поскольку легитимность самой журналистики основана на праве общества получать правдивую информацию; несмотря на устойчивый термин «четвертая власть», медиакратия недопустима.

Важное значение имеет рекомендация Комитета министров 2007 года, в которой говорится, что плюрализм информации не может быть гарантирован прос­тым увеличением числа СМИ (внешний плюрализм) – помимо этого, государства должны активно обеспечивать информационное разнообразие каждого отдельного вещателя (внутренний плюрализм).

Обращаясь в ЕСПЧ, компания-заявитель утверждала, что отзыв у нее лицензии и последовавшее за этим закрытие телеканала представляли собой непропорциональное вмешательство в свободу распространения информации, гарантированную статьей 10 Европейской конвенции. Отзыв лицензии в принципе несовместим с европейскими стандартами свободы слова: нельзя заботиться о плюрализме, уничтожая независимые СМИ. По мнению заявителя, государство устроило самую настоящую травлю журналистов, руководствуясь исключительно мотивами мести за критику властей.

В свою очередь молдавские власти настаивали на том, что прекращение вещания телеканала было законной мерой, направленной на защиту национальной и общественной безопасности от бесконечных провокаций. Формируемый парламентом Совет таким способом поддерживал высокое качество политических дебатов в обществе, не допускал однобокой пропаганды в интересах отдельных партий. Не­добросовестность журналистов выражалась в распространении фейков, разжигании ненависти к Румынии и ЕС в целом, в призывах к противоправным формам протестов. Показательно, что телеканал продолжал нарушать молдавское законодательство даже после наложенных на него многочисленных санкций. Кроме того, отзыв лицензии не был фатальным для канала: через 12 месяцев его владельцы могли обратиться за новой лицензией.

Оценивая доводы сторон, Большая палата, как всегда, подвергла действия государства-ответчика трехступенчатому тесту: было ли вмешательство в свободу распространения информации законным, преследовало ли оно законную цель и было ли оно необходимым в демократическом обществе. Отвечая на первый воп­рос, ЕСПЧ напомнил, что слово «закон» трактуется им в широком смысле: это любая применяемая национальным судом норма права, при условии ее дос­тупности и предсказуемос­ти. В этом смысле нормы молдавского законодательства, на основании которых компания-заявитель была лишена лицензии, полнос­тью отвечали всем предъявляемым требованиям. В частности, аудиовизуальный кодекс четко и недвусмысленно предусматривал возможность отзыва лицензии в случае повторного и серьезного нарушения его норм. Совет последовательно применял к компании-заявителю все более строгие меры, и отзыв лицензии вполне можно было разумно предвидеть.

Что касается преследуемых молдавскими властями целей, то суд признал, что обеспечение беспристрастности и плюрализма телевещания соответствует упомянутой в конвенции цели «защиты прав других лиц». Сначала Совет, а потом суды стремились защитить аудиторию от пропаганды, а не покарать СМИ за неугодные политические взгляды. Общество имеет право на доступ к достоверным и разнообразным политическим высказываниям – именно это стало главным мотивом действий государства-ответчика.

Наконец, рассматривая критерий необходимости, Большая палата напомнила, что свобода выражения мнений является одной из главных основ демократического общества и одним из основных условий его прогресса и самореализации каждого человека. И хотя у каждого государства есть определенная свобода усмотрения, ЕСПЧ вправе оценить, насколько приведенные властями причины вмешательства были соразмерны преследуемой законной цели.

С другой стороны, ЕСПЧ, традиционно придавая особое значение свободе политических дебатов, никогда не считал, что статья 10 гарантирует неограниченную свободу политической дискуссии. Журналисты имеют право на защиту лишь постольку, поскольку действуют добросовестно и на основе достоверных фактов. При этом необходимо учитывать, что аудио­визуальные СМИ оказывают обычно более сильное воздействие на аудиторию, чем печатные.

В связи с этим возникает особый риск того, что какая-то политическая группа получит монопольную власть над нацио­нальным телевидением и будет подрывать фундаментальную роль свободы СМИ в демократическом обществе. Именно поэтому современное государство должно играть активную роль в обеспечении информационного разнообразия, в том числе адаптировать свою правовую систему для этой цели.

В данном деле суд столкнулся с уникальной ситуацией: молдавские власти, прекращая вещание телеканала, стремились не к уменьшению плюрализма СМИ, а напротив, к его увеличению. И здесь ЕСПЧ предстояло найти справедливый баланс между двумя конкурирующими интересами, относящимися к профессиональной журналис­тике: принципом редакционной свободы и принципом политического плюрализма.

Большая палата согласилась с тем, что каждое государство вправе само выбрать тот или иной подход для обеспечения политического разнообразия: либо за счет большого числа вещателей (внешний плюрализм), либо за счет уравновешенного контента в каждом отдельном СМИ (внутренний плюрализм). Статистика показывает, что в европейских государствах до сих пор нет какого-то консенсуса по этому вопросу. Главное, чтобы плюрализм в СМИ был, а как его достичь – внутреннее дело национальных властей.

Очевидно, это соображение стало решающим для данного дела. ЕСПЧ согласился с властями Молдовы, что заложенная в их законодательстве идея внутреннего плюрализма аудиовизуальных СМИ соответствовала духу и целям статьи 10 конвенции. Действия государства-ответчика не были явно произвольными, напротив – они были направлены на установление справедливого баланса.

В пользу властей Молдовы был и тот факт, что Координацион­ный совет по телевидению и радиовещанию был свободен от чрезмерного государственного влияния и мог действовать беспристрастно, без политического давления.

Наконец ЕСПЧ согласился с молдавскими судами, которые сочли редакционную политику канала недобросовестной журналистикой, лишенной права на юридическую защиту. У телеканала была возможность сделать свою работу более взвешенной и объективной, однако он продолжал упрямо гнуть свою линию. В таких обстоятельствах отзыв лицензии нельзя считать несоразмерной санкцией, тем более что компания-заявитель продолжала транслировать свои программы еще два года через различные интернет-платформы.

Соответственно, Большая палата пришла к выводу, что молдавские власти не нарушили статью 10 ЕКПЧ. Против этого решения проголосовали трое: бельгиец Лемменс, черногорка Елич и албанец Павли. Оставшиеся в меньшинстве арбитры в целом разделяли выводы своих коллег о необходимости защиты внут­реннего плюрализма в частных телеканалах, однако считали, что власти Молдовы не обеспечили компании-заявителю надлежащие процессуальные гарантии. В особом мнении, в частности, отмечалось, что сам механизм рассмотрения Советом вопроса об отзыве лицензии прак­тически не оставлял юристам телеканала шансов на подготовку к защите (между уведомлением заявителей о результатах мониторинга и заседанием Совета прошло только два дня).

И тем не менее большинство судей посчитали, что даже такая строгая мера, как отзыв лицензии у оппозиционного телеканала, может быть оправдана.

У этого постановления, которое сыграет очень важную роль в развитии европейского медиапространства, много граней. Так, со стороны может показаться, что ЕСПЧ фактически узаконил право государства навязывать частным телеканалам «внутренний плюрализм» в ущерб собственной редакционной политике. В самом деле: если довести это требование до абсурда, то чем тогда вообще одно СМИ будет отличаться от другого?

Сторонники конспирологических теорий могут решить, что молдавские власти попросту обвели суд вокруг пальца, устранив главный рупор оппозиции под благовидным предлогом борьбы за демократию. Поверьте, это очень редкий случай: обычно ЕСПЧ не прощает государствам жесткого обращения с журналистами, особенно если в результате принятых мер СМИ прекращает работу.

Между тем основной юридический вывод из рассмотренного дела заключается в простой формуле: информационный плюрализм любой ценой. Каждое государство само должно искать баланс между внешним и внутренним плюрализмом СМИ. Если в стране много сильных независимых изданий, тогда очевидные политические симпатии одних могут уравновешиваться противоположными симпатиями других. В таких случаях закон может и не требовать от каждого СМИ беспристрастности – она будет гарантироваться их многообразием.

Если же в стране только осуществляется переход к свободному медиарынку или наблюдается высокая монополизация СМИ, тогда имеет смысл законодательно требовать «внутреннего плюрализма», фактически запрещая крупным изданиям открыто поддерживать ту или иную политическую силу. Или, во всяком случае, давать возможность высказаться всем оппонентам.

Ну и самое главное, что легко читается в этом постановлении ЕСПЧ между строк, – это категорическая неприемлемость разрушающей политической пропаганды. Пропаганды, которая, не встречая отпора, открыто сеет ненависть, нагло игнорирует факты, создает в головах людей альтернативную реальность. В конечном итоге – обрекает целые государства на стагнацию и сползание к средневековью.