Все о новом Законе «О государственных закупках»

Об этом наш разговор с депутатом Мажилиса, секретарем Комитета по экономической реформе и региональному развитию Екатериной Смышляевой.

– Екатерина Васильевна, когда проект закона о государственных закупках зашел в Мажилис, он сразу же подвергся депутатами жесткой критике. Его называли пустым, рамочным и нерабочим. С чем была связана критика и удалось ли
что-то изменить в структуре проекта силами депутатского корпуса?

– Проект закона – один из самых долгожданных в обществе. Он разработан по прямому поручению Президента. Государство сегодня является основным организатором спроса для бизнеса и гарантом получения качественных услуг для граждан. Не было ни одной рабочей поездки депутатов, когда бы в регионах не звучали проблемные вопросы организации государственных закупок. Конечно, критика была. В том числе потому, что проект закона был очень сильно сокращен. Большая часть вопросов вынесена на подзаконный уровень правил. Это было сделано в правительственной версии для того, чтобы процедуры государственных закупок стали более мобильными и гибкими в плане регулирования. Вносить изменения в правила и менять закон – разные вещи и по срокам, и по объему работы.

Проект правил к пакету документов прилагался и был детально проанализирован в Мажилисе. Совместно мы пришли к выводу, что некоторые особенности отношений, важные детали должны быть все-таки предусмотрены на уровне закона. Депутаты внесли соответствующие предложения.

Хочу отметить также активное участие практиков из регионов в работе над проектом закона как в Правительстве, так и в Мажилисе. Их мнение было ключевым по многим вопросам. Из региональной повестки, например, было внесено предложение об увеличении порога закупа сельскими акиматами с 3 000 до 4 000 МРП, уточнены случаи, когда в конкурсной документации можно указывать детальные характеристики товаров (для вспомогательных медицинских средств), и другие позиции.

Статья об особенностях договорных отношений в государственных закупках была очень серьезно доработана: внесена детализация по требованиям к конкурсной документации, критериям оценки поставщиков и т. д. Поэтому все опасения и критические моменты в целом сняты с учетом доработки документа по конкретным практическим кейсам и жизненным ситуациям. В этом и есть задача Парламента.

– В одном из выступлений, касающихся вопросов экономической политики, Президент дал ряд конкретных поручений в отношении организации государственных закупок. В отношении EPC-контрактов и оффтейк-контрактов, пересмотра процедур обжалования, повышения ответственности поставщиков и т. д. В это время проект закона уже находился на рассмотрении Парламен­та. Все ли вышеперечисленные поручения депутаты отразили в новом законопроекте?

– Да, во исполнение поручений Главы государства депутатами совместно с исполнительным органом проект закона дополнен рядом новелл.

Во-первых, EPC-контракты. В проекте закона это так называемые договоры строительства «под ключ» – комплекс­ные работы по строительству и введению объекта в эксплуатацию. При этом ответственность на всех этапах реализации проекта возлагается на одного поставщика. Предполагается, что сроки подготовительных процедур для заключения таких контрактов должны быть сжатыми, что существенно повысит оперативность реализации акиматами приоритетных и срочных проектов. Речь идет о школах, больницах, социальных организациях, коммунальных объектах жизнеобеспечения, которые нужны людям здесь и сейчас.

Сегодня уходит время на проведение отдельных закупок, какие-то вещи не проходят с первого раза. Люди ждут, средства выделены, но до реализации – тернистый путь отдельных конкурсов. Это влияет и на качество проектов. Строи­тельство «под ключ» решает многие вопросы. Однако мы понимаем, что на рынке немного компаний, которые могут предложить комплекс услуг от проектирования до ввода в эксплуатацию. Как правило, речь о крупном бизнесе.

Поэтому все объекты подряд, независимо от срочности и назначения, «под ключ» реализовывать не получится, не повлияв на структуру рынка. Для исключения монополизации и минимизации рисков увлечения форматом договоров «под ключ» предложено перечень объектов для них утверждать местными маслихатами.

В проекте закона оффтейк-контракты интегрируются в систему государственных закупок. Они будут являться основанием для госзакупок способом из одного источника. Это поддержит отечественных товаропроизводителей в сфере обрабатывающей промышленности. Сегодня среди оффтейк-контрактов есть производители отдельных видов инвентаря, оборудования и расходных материалов, в которых нуждаются заказчики.

Работа по заключению таких конт­рактов, конкурсные процедуры и мониторинг исполнения останутся в зоне ответственности и регулирования Министерства промышленности и строительства и предприятий квазигоссектора. То есть новые контракты в рамках государственных закупок заключаться не будут, однако для действующих исполнителей появится дополнительный рынок сбыта. Также усилена ответственность поставщиков товаров и услуг, полностью пересмотрен и упрощен порядок обжалования решений конкурсных комиссий.

– Если можно, немного подробнее о жалобах. Этот инструмент недобросовестные поставщики используют для затягивания процедур, при нынешнем регулировании сутяжничество стало безнаказанной традицией. При этом важнейшие проекты в буквальном смысле стоят годами, пока идут споры. Как изменится ситуация?

– Процедура обжалования вызывает много вопросов и проблем. По предложению депутатов право на отмену и пересмотр итогов закупок со стороны контролирующего органа исключается. Это решение было принято с учетом анализа практики правоприменения. Очень много нареканий вызывала работа внутреннего аудита. Кроме того, существующий порядок противоречил административно-процессуальному кодексу, ведь, по сути, потенциальный поставщик сразу обращался с жалобой к третьему лицу. Старый порядок позволил сформироваться целой прослойке жалобщиков и сутяжников, которые профессионально затягивали госзакупки. Рабочей группой был пересмотрен весь механизм.

Рассмотрение жалоб будет осущест­вляться непосредственно самим организатором закупок (в лице конкурсной комиссии) в течение трех рабочих дней, и это будет являться единственным досудебным этапом. Ответственность конкурсной комиссии за принимаемые решения предусмотрена административным кодексом.

Если потенциальный поставщик не удовлетворен ответом конкурсной комиссии, он вправе обратиться в суд. При этом при обжаловании итогов закупок в судебном порядке закупки не приостанавливаются. Упрощены и судебные процедуры. Сроки предварительного рассмотрения таких дел сокращены в два раза – с 20 до 10 дней. Кроме того, постановление суда апелляционной инстанции будет вступать в силу с момента оглашения, не дожидаясь окончания срока кассационного обжалования. Этот порядок значительно сокращает сроки обжалования и в конечном итоге исключит «жалобы ради жалоб», которые затягивают процедуры закупок сегодня.

При этом важно отметить, что право на обжалование итогов предусмотрено только по закупкам, где победитель определен конкурсной комиссией. Итоги закупок, по которым победитель определен веб-порталом (без участия человека) автоматически, обжалованию не подлежат.

– В продолжение предыдущего вопроса... Буквально на днях вышел Указ Главы государства о либерализации экономики. Некоторые его положения напрямую или косвенно касаются и государственных закупок. Отвечает ли новый законопроект основным посылам документа?

– Таких изменений достаточно много, и в целом проект закона по своему содержанию соответствует принципам либерализации экономики. Например, есть изменения в закупках из одного источника. Исключаются также приобретение услуг адвокатов (государственная юридическая помощь), страховые услуги (кроме медицинского страхования профессиональной ответственнос­ти), а также приобретение материалов выставок, семинаров, конференций, совещаний, форумов, симпозиумов.

Очень большую дискуссию вызвал пункт о том, что отраслевыми законами могут определяться отдельные организации для закупа из одного источника. Это, конечно, противоречит принципам конкуренции, однако в ряде случаев он необходим. Поэтому депутаты начали работу над отдельным проектом закона, который будет направлен на точечную ревизию таких организаций с учетом анализа конкурентных рынков.

Предложена норма, которая предполагает ограничение участия государственных организаций в закупках в случае, если имеются предложения от двух и более субъектов рынка. Это будет способствовать сокращению государственного присутствия на конкурентных рынках. Ряд позиций направлен на поддержание отечественного содержания в государственных закупках, демонополизацию рынков, повышение здоровой конкуренции.

– Вы упоминали, что в законе предусмотрены меры по повышению казахстанского содержания в государственных закупках. Однако далеко не всегда заявляемое «казахстанское содержание» является действительно казахстанским. Как быть с этой проблемой?

– Да, законом действительно предусмотрены меры поддержки отечественных производителей. И это закономерно. В госзакупках сконцентрирован основной спрос внутреннего рынка для многих товаров. Для развития экономики критически важно, чтобы в регулируемых закупках максимально участвовали именно отечественные продукты. Для этого предусмотрены различные преференции, особый порядок, режимы изъятия, закуп из одного источника. Меры хорошие, важно, чтобы они дошли до реального производителя.

Однако процедура установления страны происхождения товаров и в целом доли казахстанского содержания – не предмет этого закона. При участии в госзакупках потенциальный поставщих предъявляет готовый документ (или он поступает автоматически из информационных систем), подтверждающий происхождение товара, когда заказчик этого требует.

А вот выдача таких сертификатов и в целом система оценки доли местного содержания, безусловно, требует пересмотра. И в самое ближайшее время мы его проведем в рамках проекта закона об установлении страны происхождения, который на днях принял в работу Мажилис.

– Как новый подход к организации государственных закупок поможет снизить коррупционные риски в государственных закупках?

– Важный момент в снижении коррупционных рисков – это понятные и четкие требования к поставщику, а также ответственность сторон. Наряду с изменениями административной ответственности как поставщика, так и заказчика были внесены дополнительные требования. Приведу несколько примеров.

Потенциальный поставщик, его руководитель или учредители больше не смогут участвовать в госзакупках, если ранее совершили коррупционное правонарушение. Кроме того, усилены меры по ограничению для участия в закупках аффилированных компаний, а также меры ответственности поставщика за неисполнение и ненадлежащее исполнение договорных обязательств.

Рассматривалась в ходе работы над проектом еще одна проблема. Экстерриториальный принцип закупок позволяет выигрывать конкурсы организациям, не зарегистрированным по месту выполнения работ и оказания услуг. Есть вполне порядочные и профессио­нальные поставщики – тогда регион в плюсе. Но некоторые сбивают цену, умеют «договариваться», выигрывают лоты по всей стране, потом нанимают за крайне низкую оплату в субподряд местных поставщиков, у которых нет особого выбора, и так работают. Поэтому в целях надлежащего исполнения обязательств такими компаниями депутаты предложили сократить объем передаваемых в субподряд работ с 50% до 30%.

Также очень важный момент: предусмотрено право заказчика требовать наличие материальных и трудовых ресурсов поставщика, зарегистрированных по месту выполнения работ. Это также позволит справиться с коррупцией и недобросовестной конкуренцией «приезжих» компаний с региональными поставщиками.

Еще одна новелла – для участия в конкурсе потенциальный поставщик не должен иметь просроченной задолженности по выплате заработной платы перед работниками. Это социально ориентированный критерий, который направлен на повышение социальной ответственности заказчика перед работниками.

Кроме того, очень много положений проекта посвящено вопросам автоматизации процессов, прозрачности и доступности закупок. Фактически именно оцифровка процессов позволяет исключить человеческий фактор и в конечном итоге снизить коррупционные риски. Можно сказать, это один из главных инструментов борьбы с коррупцией.

– Если остановиться подробнее на цифровизации и автоматизации как главном инструменте устранения коррупционных рисков, какие важные положения проекта Вы отметите?

– Уже в 2016 году все варианты закупок были переведены на портал. Интеграция веб-портала с информационными системами государственных органов и внешними сервисами уже позволяет автоматически определять ограничения участия потенциальных поставщиков в госзакупках. Например, в части наличия налоговой задолженности, задолженности по судебным актам, нахождения их в Реестре недобросовестных участников закупок и т. д. Сегодня все документы в госзакупках оформляются исключительно в электронном формате. Внедрен камеральный контроль, то есть контроль без посещения объекта. Именно «цифра» позволила реализовать новеллу по рейтинго-балльной системе оценки поставщика.

Сегодня можно сказать, что все 100% госзакупок и их процедуры, начиная от планирования, заканчивая оплатой, оцифрованы. Человеческий фактор все меньше влияет на процессы. Новые подходы в регулировании опираются на эти возможности. В проекте закона все автоматизированные процессы, включая новеллу о рейтинге участников, были прописаны Правительством. В Мажилисе мы доработали качество отдельных критериев, которые хоть и определяются автоматически, но при этом подходы все равно формирует человек.

Например, подходы к оценке финансовой устойчивости и опыта работы потенциальных поставщиков. Сейчас на рынке мы видим злоупотребление процедурой и не совсем честный подход ряда предприятий, которые для улучшения показателей проводят реорганизацию и объединяются, например, с торговыми компаниями, чьи обороты не сравнить со стройкой или иными услугами.

Мы предложили норму о том, что объединение показателей финансовой устойчивости не допускается, за исключением показателей по основным средствам и фонду оплаты труда. При этом такое объединение допускается при условии, что организации на протяжении последних трех лет занимались одинаковой деятельностью. То есть объединить строительную компанию с торговой, а потом сложить доходы и налоги уже не получится.

При реорганизации также не будет суммироваться опыт работы – во внимание будет браться наибольший опыт одной из реорганизуемых организаций.

Есть и чисто прикладные, практичные решения, упрощающие процедуры закупок и облегчающие жизнь как заказчиков, так и поставщиков. Например, электронный каталог товаров со стандартными характеристиками.

Хорошо себя зарекомендовал в работе электронный магазин. Площадка отвечает принципам прозрачности и открытости – с одной стороны, с другой – не требует высоких компетенций по организации конкурсов. Актуальная для маленьких государственных организаций. С помощью этого инструмента можно решать вопросы небольших закупов.

Все эти меры, по сути, направлены не только на повышение сервиса и доступности, но и на снижение коррупционных рисков.

– В начале разговора Вы сказали, что Закон «О государственных закупках» – один из самых долгожданных в обществе. На него возлагают большие надежды рынок, администраторы бюджетных средств и косвенно простые граждане, которые хотят получать качественные услуги, лечиться в отремонтированных больницах, водить детей в новые школы. Как Вы считаете, предусмотренные проектом закона новеллы в полной мере отвечают этим актуальным запросам?

– В проекте закона Правительство и депутаты постарались отразить все запросы и проработать все ситуации. Повторюсь, документ активно обсуж­дался с практиками в регионах. Еще один важный нюанс – очень много момен­тов остается на уровне подзаконного регулирования сферы и правил. От их качества будет многое зависеть.

Обсуждение проекта было очень активным, параллельно были выявлены проблемные зоны, которые лежат за пределами вопросов государственных закупок. Депутаты взяли эти проблемы в работу для подготовки инициативных проектов.

Однако насколько рабочим будет документ, покажет только правоприменительная практика.