Аппетит «расширенного» Правительства превосходит возможности экономики

В соответствии с поручением Главы государства в кабинетах Правительства завершилось, а в Парламенте продолжается обсуж­дение проектов Бюджетного и Налогового кодексов страны. В то же время на партию большинства «Аmanat», Правительство и другие конституционные органы возлагается политическая ответственность за судьбу страны.

Среди основных задач конституционных органов числится их способность не участвовать прямо либо косвенно в делах корпоративистского государства, как это было до январских событий (привилегии, избирательность, дискриминация), отказ от принципов корпоративизма (распределение средств госзакупок среди «своих»). Не снимаются с повестки дня и модернизационные задачи и вопросы экономических и структурных реформ.

Другая группа задач конституционных органов связана с недопущением голландской (укрепление валютного курса и поощрение экспортно-сырьевой модели развития), венесуэльской (национализация предприятий и нарушение Yellow Pages Rule), зимбабвийской (контроль над Парламентом, СМИ, ЦИК, экономикой), казахской экономической (национализация убыточных компаний и приватизация прибыльных предприятий) болезней.

Исходя из этого, возникает ряд актуальных вопросов. Каким путем будет развиваться Казахстан до 2029 года – времени окончания конституционного срока президентства Касым-Жомарта Токаева? Как Правительство будет реализовывать поручение Президента по удвоению экономики, данное в Послании народу Казахстана? Возможно ли удвоение ВВП без радикальной реформы корпуса политических государственных служащих? Имеются ли возможности вывести нашу республику на орбиту ускоренного развития, как это сделал в свое время реформатор КНР Дэн Сяопин, в первую очередь за счет реформ межбюджетных отношений?

На мой взгляд, когда речь идет о недостатках Бюджетного и Налогового кодексов, о реформе бюджетной и налоговой систем, прежде всего нужно определиться, какую цель мы ставим перед собой: достижение высоких темпов роста ВВП или увеличение потока денег в госбюджет и в бюджет «расширенного» Правительства. В мировой практике существует строгая макро­экономическая закономерность: чем выше уровень налоговых и неналоговых изъятий из экономики для бюджета «расширенного» Правительства, тем ниже темпы экономического роста.

Например, в рамках системы госпланирования наши нацпроекты, программы (концепции) и планы развития национальных холдингов сверстаны с учетом параметров госбюджета и бюджета квазигосударственного сектора. Если их объединить, включая затраты Нацбанка и других организаций, созданных госорганами, то вместе они образуют расходы «расширенного» Правительства или размер государства.

В частности, для реализации реформ нам нужны расходы «расширенного» Правительства на уровне около 50% ВВП. Когда реформатор Дэн Сяопин заложил основу экономического чуда Китая, расходы госбюджета КНР составляли 14–16% ВВП, а расходы «расширенного» Правительства – 30–32% ВВП.

Иными словами, мы не должны удивляться, если Правительство не сможет достичь 7-процентного роста ВВП, поскольку для удвоения ВВП за 10 лет Казахстану требуется ежегодный рост 7,2%. Следовательно, поддерживаемый Правительством размер государства нуждается в коррекции, поскольку в соответствии с мировыми треками при достижении этого уровня экономический рост становится не более 2–4%, с учетом высоких цен на нефть – не более 4–5%.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что мы уже заложили ряд трудностей и противоречий концептуального кризиса по линии системы госпланирования. В конечном счете это может привести к срыву исполнения поручения Президента по удвоению экономики.

С другой стороны, необходимость коррекции объясняется тем, что при существующих размерах государства другие возможности экономической политики для ускорения прак­тически исчерпаны.

О реформе бюджетной системы

В последние 15–20 лет консервативная региональная политика сопровождалась ростом бюджетной централизации. Разграничение функций и доходов на практике привело к тому, что Астана перетянула одеяло на себя.

Не секрет, что финансовой независимости местный уровень так и не получил. Из 20 регионов только три являются донорами республиканского бюджета. Это означает, что все остальные нуж­даются в дотациях.

При составлении бюджета регионов их расходы рассчитываются по минимальным нормативам, а доходы – по максимальным. Практика показывает, что акимы регионов имеют ограниченные возможности и стимулы, чтобы работать более эффективно, поэтому необходим комплекс механизмов стимулирующего характера. Решить эту задачу следует в том числе путем перехода к конкурентной среде.

Если в бюджетной системе мало ограничений для акимов, то их личные качества положительно влияют на проводимую политику на местах. Если же бюджетная система имеет ограничения для свободы действий чиновников, то их личные свойства будут проявляться в ней слабо.

К примеру, в КНР и странах ЕС эти ограничения привели к тому, что нижестоящие уровни (провинции, штаты, области, районы и города) старались прятать ресурсы и доходы там, где это возможно, способствовали росту избыточных инвестиций в сферах с низкими налоговыми ставками и льготами. Система целевых трансфертов регионам, призванная выполнять поддерживающий (выравниваю­щий) характер, превратилась во «второй местный бюджет». Средства, выделяемые субъектам квазигоссектора, используются иногда неэффективно, что сопровождается проеданием активов.

По информации Бюро национальной статистики АСПиР РК, в структуре денежных доходов 2022 года доля доходов от трудовой деятельности составляла 73,2% (в 2015 году – 80,1%). При этом социальные трансферты за отчетный период достигли 31% к трудовым доходам.

Особый интерес представляет признание Правительством и обсуждение депутатами Парламента имеющихся скрытых бюджетных конфликтов – ситуация, когда распределение межбюджетных трансфертов приводит к снижению уровня согласованности интересов цент­ра, региона и городов (районов). К примеру, элементы бюджетных конфликтов выражаются в процессе принятия решений об использовании «отрицательных трансфертов».

Если изначально указана граница бюджетной обеспеченности, превышая которую регионы и города становятся плательщиками «отрицательных трансфертов», то разумный субъект не будет стремиться к превышению этого предела. Конфликт проявляется в ходе компенсации потерь нижестоящих бюджетов, вытекающих из принятия вышестоящими органами актов, влекущих увеличение расходов, либо наоборот.

О реформе межбюджетных отношений

Важный компонент бюджетной политики – реформа межбюджетных отношений. В 2022 году регионам были предоставлены целевые трансферты в сумме 3 330,9 млрд тенге (текущие – 2 251,5 млрд тенге, на развитие – 1 079,5 млрд тенге).

В условиях выборности акимов районов и городов вопросы системы межбюджетных отношений требуют дальнейшего реформирования. В их числе разработка стимулирующих надбавок для регионов, обеспечивающих финансовую помощь дотационным территориям, поиск источников наращивания собственных доходов на уровне регионов и городов.

В процветающих странах межбюджетные трансферты выполняют две функции – выравниваю­щую и стимулирующую. Первая направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности тех регионов, где она меньше необходимого уровня, а вторая – на стимулирование увеличения налогового потенциала.

Главная проблема Казахстана в том, что действующий механизм межбюджетных отношений ориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирую­щей. А когда так происходит, требуется внесение коррективов в действующий механизм межбюджетных отношений.

Для совершенствования межбюджетных отношений между центром и регионами по инициативе Дэн Сяопина в КНР разработана и успешно внедрена «система раздельных котлов» под названием «модель Цзянсу». Она начала применяться в провинции Цзянсу, где контракт между регионом и центральным правительством заключался на четыре года, а план по объему фискальных доходов не устанавливался. При этом все доходы региона от местных налогов и налогов на местные предприятия суммировались, после чего в Центр передавалась фиксированная доля этой суммы независимо от того, за счет каких статей она была получена.

Доходы от деятельности предприятий, подчинявшихся напрямую центральным ведомствам, по-прежнему поступали напрямую в центральный бюджет. С некоторыми коррективами «модель Цзянсу» применялась в трех городах центрального подчинения КНР – Пекине, Шанхае и Тяньцзине. А позже в результате достигнутых успехов была распространена на всю страну. При этом некоторые регионы де-факто продолжали оставаться дотационными, имея дефицитный бюджет и покрывая нехватку доходов за счет субсидий из центрального бюджета.

Между прочим, когда налоговые поступления от МСБ наше Правительство передавало в местные бюджеты, их показатели сразу начали улучшаться. В отдельных регионах Казахстана эти поступления выросли в несколько раз, особенно в Жамбылской области.

Грамотное использование «модели Цзянсу» (с учетом нашей особенности) не только между центром и областями, но и между областями и районами (городами), даст беспрецедентную экономическую и бюджетную динамику по всей стране. Безусловно, для этих целей целесообразно создать рабочую группу по линии Администрации Президента, Агентства по стратегическому планированию и реформам и Высшего совета по реформам.

О реформе налоговой системы

Важный критерий эффектив­ности Налогового кодекса для ускорения ВВП – это отсутствие либо оптимальный уровень льгот и исключений из общих налоговых правил. Чем их больше, тем менее эффективна налоговая система.

Из-за существования свыше 270 налоговых льгот прямые потери бюджета за 2018–2020 годы достигли 12,9 трлн тенге. Соглас­но данным Комитета госдоходов, данный показатель превышает 17,3 трлн тенге.

По информации Высшей аудиторской палаты, дополнительно выявлены 64 налоговые льготы, которые не учитывались МНЭ РК. С учетом этого потери бюджета за четыре года составили 9,5 трлн тенге. Это свидетельствует об отсутствии системного подхода по учету выпадающих доходов бюджета.

Значительная доля льгот приходится на финансовый сектор. За пять лет (2018–2022 годы) прибыль банков второго уровня выросла более чем в три раза, в то время как реальный ВВП страны вырос за тот же период всего на 13,7%. В условиях экономики образца 2018–2023 годов, когда объем кредитования рядовых граждан превышает в два раза объем кредитования всех предприятий, такая ситуация создает потенциальную угрозу для удвоения ВВП, накручивает инфляцию в стране, ухудшает ряд показателей платежного баланса (внут­реннее потребление по линии непродовольственных товаров покрывается за счет импорта).

Другими словами, это не приз­нак ответственной макроэкономической политики в стране. И мы не должны удивляться тому, что социальное самочувствие большинства населения улучшается так медленно и вяло при экономическом росте.

Также отсутствует эффективность и прозрачность по линии возврата НДС из республиканского бюджета предприятиям-экс­портерам. К примеру, в КНР для экспортеров сырьевых ресурсов из бюджета возвращают НДС на 50% (у нас 100%), для экспортеров несырьевых товаров – 100%. Поэтому одна из причин длительного сохранения экспортно-сырьевой модели экономики кроется в этом.

Подводя итог, следует подчерк­нуть, что в Казахстане админист­раторами расходной части госбюджета являются конституционные органы (Президент, Парламент, Правительство, акимы и маслихаты). В то же время расходы нацхолдингов и предприятий квазигосударственного сектора утверждаются, минуя Парламент. Следовало бы выработать единую и согласованную политику по определению оптимального размера государства (расходы «расширенного» Правительства) в целях достижения высоких темпов экономического роста во благо всего населения страны.

Остается добавить, что в ходе разработки проекта Программы Правительства по удвоению ВВП Казахстана Институтом экономической политики сделан обзор международных экономических исследований касательно взаи­мосвязи между фискальной децентрализацией и экономичес­ким ростом. Эта взаимосвязь признана положительной, поэтому именно конкуренция между регионами может вызвать высокую экономическую динамику в стране. Децентрализация повышает эффективность, поскольку местные органы власти располагают лучшей информацией о потребностях своих жителей, чем центральное Правительство.