Исполнение законов как право и обязанность

Новые конституционные положения и последующие качественные изменения законодательства – основа дальнейшего развития демократических реформ. Результаты референдума о внесении изменений и дополнений в Конституцию продемонстрировали большой кредит доверия общества государству на проведение масштабных реформ, направленных на достижение стратегической цели – построение Нового Казахстана.

Казахстанцы верят, что принятие поправок – это не итог, а лишь начало большого пути, масштабного и трудоемкого процесса реформ. Вытекающие из поправок, они должны затронуть треть статей Конституции, должны затронуть практически все стороны деятельности государства, жизнь общества и каждого конкретного гражданина, при этом максимально раскрыть, реализовать потенциал, заложенный в Конституции. Положения Конституции в правовой системе играют роль основы, «тектонической плиты», на которой строится все «здание» нашей государственности. На основе идей, заложенных в Конституции, в направлении заданных векторов развития должны быть разработаны новые и изменены старые нормы конституционных законов, а также законов и подзаконных нормативных правовых актов, принадлежащих к самым разным отраслям права. Эти нормативно-правовые акты должны детализировать конституционные положения, создавать ясные, работающие механизмы правового регулирования.

Изменениям должны также быть подвергнуты многие подходы к госуправлению и самоуп­равлению, к правотворчеству и правоприменению, измениться должна сама психология чиновников и граждан. Конституционная реформа создает предпосылки изменения не просто отдельных законодательных решений в тех или иных сферах, а концептуального изменения взглядов на систему права, принципы построения законодательства и, возможно, пересмотра всей казахстанской правовой политики. Представляется, что необходимо отойти от преобладающих долгое время принципов всемерной «зарегулированности» общественных отношений правовыми нормами разного уровня, репрессивности действующего законодательства, вводящего многочисленные ограничения, запреты и т. д. Нормы права должны, наоборот, способствовать росту активнос­ти членов общества в решении политических, экономических и других вопросов, стимулировать создание и развитие институтов гражданского общества. Должна, наконец, найти окончательное и бесповоротное признание идея о том, что «основной целью правового регулирования должен стать человек с его потребнос­тями, его правами и свободами» (акад. С. Зиманов – Авт.).

Должны быть пересмотрены сами процедуры принятия государством решений – как законодательных, так и правоприменительных. Эти процедуры, остающиеся во многом громоздкими, «неповоротливыми», не могут обеспечить принятия своевременных, профессиональных и, главное, недекларативных, а действительно работающих актов, адекватных актуальным вызовам времени.

Что же предстоит сделать? Очевидно, что дальнейшая реализация принятых референдумом поправок в Конституцию в системе права является весьма сложным и трудоемким делом. При этом реализация одних поправок, например, о количестве депутатов и т. д., требует лишь отражения в соответствующих конституционных и иных законах. Другие же поправки могут полностью раскрыть свой потенциал только через глубокое осмысление, выработку соответствующих принципов правового регулирования, подготовку изменений и дополнений большого числа законов и подзаконных актов разного уровня, в том числе и таких, которые регламентируют сами процессы принятия решений.

В связи с этим в рамках данной статьи хотелось бы показать механизм раскрытия потенциала новых положений казахстанской Конституции на примере двух направлений конституционной реформы – изменения конституционного статуса земли и других природных ресурсов, а также деятельности Парламента Республики Казахстан.

Конституционный статус земли и природных ресурсов

Одним из существенных изменений, внесенных в Конституцию, является изменение конституционно-правового статуса земли, ее недр и других природных ресурсов. В Конституции теперь закреплено, что земля и ее нед­ра – воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы – не просто находятся в «государственной собственности», как это было раньше, а «принадлежат народу», от имени которого государство осуществляет право собственности.

Данную поправку нельзя рассматривать вне исторического контекста. В нашей недавней истории мы были свидетелями того, что проблема земли являлась весьма острой, даже болезненной для казахстанского общества. Дис­куссии по вопросу земли, высказывавшиеся опасения о возможности передачи земли иностранным гражданам и юридическим лицам приводили к митингам и другим выступлениям, что привело к введению государством моратория на продажу земель сельскохозяйст­венного назначения.

Необходимо проанализировать, чем же новая конституционная норма «земля и другие природные ресурсы принадлежат народу» отличается от прежней о том, что земля находится в собственности государства, или от ряда норм конституций советского периода, объявлявших государственную собственность «общенародной» или «всенародным достоянием»?

Государство осуществляет право собственности от имени народа. Здесь уже речь идет о праве собственности, именно о владении, пользовании, распоряжении. Важное отличие новой нормы заключается в том, что государство выступает не как любой другой собственник, который по закону действует «по своему усмотрению», а как доверенное лицо, как представитель народа, как «нанятый менеджер». Если ранее любое решение государства, его органов в отношении государственной собственности, принятое в установленных законодательством рамках, считалось правильным, то сейчас появляется новый критерий оценки: насколько такое решение соответствует интересам народа?

В действующей Конституции есть норма о том, что собственность обязывает, что пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Эта норма является общей и касается всех собственников, в том числе и частных. Однако многие решения чиновников при реализации этой нормы приводят к тому, что использование собственности служит прежде всего интересам самого собственника, а служение общест­венному благу имеет все-таки вторичный характер. В отношении же земли и природных ресурсов теперь служение «общественному благу», интересам народа должно рассматриваться как главный, ключевой показатель использования собственности, поскольку народ и есть тот собственник в экономическом и политическом смыслах этого слова. Несомненно, что в целях реализации этой концептуальной конституционной поправки должны быть приняты новые и изменены действующие нормы в Гражданском и Земельном кодексах, Кодексе о недрах, во многих других законодательных и подзаконных актах.

К каким практическим последствиям должны привести эти поправки?

В последние годы остро встал вопрос о том, что огромные участки сельскохозяйственных земель были переданы отдельным «латифундистам», которые их никак не осваивали. В то же время казахстанцам, реально работаю­щим на селе, катастрофически не хватало пахотных и пастбищных земель. Глава государства неоднократно обращал внимание на эту проблему, требуя изъятия таких земель, указывая, что «земля должна принадлежать тем, кто на ней работает». Однако Правительство на основе старых нормативных подходов не выработало приемлемых решений этого важного вопроса. Более того, среди должностных лиц возникла дискуссия о том, сколько земли следует оставить в «одних руках» – 100 тысяч гектаров, больше или меньше?

Решение острой проблемы распределения земли «перетек­ло» в политическую сферу, в медиапространство. Например, сообщается об участии партии «АMANAT» в решении вопросов возврата населению неиспользуемых пастбищных земель и т. д. Такие решения, хотя и являются реакцией на вызовы политической ситуации, не могут заменить необходимости создания полного, четкого и работающего правового механизма распределения, закрепления и использования земель, новых работающих инструментов привлечения инвестиций в эту сферу. Да, мы законодательно защитили свои сельхозземли от передачи ее иностранным компаниям и гражданам. Однако это не препятствует участию инвесторов, в том числе иностранных, в сферах, связанных с сельским хозяйст­вом, переработкой продукции, производством и поставкой удоб­рений и т. д.

Перегрузка общественного сознания требует выработки новых правовых механизмов для удовлетворения населения. Важно изменить нормы, дающие право длительно удерживать большие сельскохозяйственные земли в неэффективном владении. Полагаю, что в земельном законодательстве должны найти отражение действенные механизмы, которые зарекомендовали себя в законодательстве о нед­рах. Земля, как и недра, должны предоставляться при условии принятия землепользователем обязательств по ее использованию, определенной программы работ и инвестиций, невыполнение которых будет приводить к изъятию под контролем органов местного самоуправления. Что же касается недр и полезных ископаемых, составляющих значительную часть казахстанской экономики, то и здесь подходы должны измениться кардинально. Богатства недр должны служить народу, причем не только в тех формах, которые приняты сейчас, – налоги, отчисления в Нацфонд и т. д., следует изучить опыт других стран, в которых «рента» от добывающего сектора направляется непосредственно на удовлетворение потребностей конкретных категорий граждан.

Не исключен и пересмотр положений действующих контрактов на недропользование в интересах их конечного «бенефициара» – народа, участие в разработке контрактов и в контроле за их исполнением. На всех этапах, во всех сферах использования и охраны природного достояния должны быть максимально широко использованы цифровые технологии.

Совершенствование законотворческой и иной деятельности Парламента Республики Казахстан

Новые конституционные положения должны привести в целом к пересмотру подходов к законотворческому процессу, начиная со стадии выработки законодательных предложений и планирования законопроектной работы. Измениться должны не только отдельные положения действующих законодательных актов, но и сложившаяся правоприменительная практика.

Парламент в своей повседневной законодательной деятельности нередко вынужден заниматься рутинной работой по «редактированию» законопроектов, внесенных Правительством. Законопроекты, вносимые в порядке законодательной инициативы депутатов, зачастую исходят от того же Правительства или отдельных госорганов. Они таким образом стремятся обойти обязательные требования по обсуждению и экспертизе правительственных законопроектов, которые на «депутатские» законопроекты не распространяются. Такое положение дел должно быть кардинальным образом изменено.

Парламент через законодательную деятельность депутатов должен реализовать его главную, первоочередную функцию – представительскую. В первую очередь в законах должны найти отражение предложения, идеи и концепции, которые отвечают актуальным потребностям населения и «ретранслируются» депутатами как представителями народа. При этом главная нагрузка должна ложиться на Мажилис Парламента. Сенат Парламента будет иметь в большей степени контрольную функцию, одобряя или не одобряя принятый закон.

Должно найти свое законодательное воплощение требование Президента об установлении баланса между уровнями правовой регламентации. Необходимо четко разграничить круг вопросов, по которым принимаются законодательные и подзаконные акты.

В рамках проводимой админис­тративной реформы государством взят курс на дебюрократизацию деятельности госаппарата, расширение его полномочий, широкое внедрение «административного усмотрения» (дискреции). Это в свою очередь требует и установления четких правовых рамок данной дискреции, чтобы «усмотрение» того или иного чиновника не превращалось в произвол и беззаконие.

Необходимо принять меры, направленные на повышение эффективности законодательства, на то, чтобы законы служили людям. Это, на мой взгляд, прежде всего усиление функций мониторинга эффективности законодательства и прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов, перевод деятельности по подготовке законопроектов на профессиональную основу и т. д.

Представляется, что в законодательных актах, принимае­мых Парламентом, должны в большей степени содержаться не максимально подробные, излишне детализированные нормы, а определенные правовые принципы, рамки и «модели» дозволенного или запрещенного поведения (модельные законы). Необходимо и сокращение общего объема существующего массива законодательных и иных нормативных правовых актов, рост которого уже угрожает «правовым хаосом».

Отдельно необходимо отметить новеллу Конституции, допускающую деятельность Правительства по принятию законов.

Конституция Казахстана как демократического государства исходит из принципа разделения единой государственной власти на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную, взаимодействующих между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Этот принцип предполагает, что каж­дая ветвь власти занимается «своим делом»: Парламент принимает законы, а Правительство эти законы исполняет.

Одной из важных новелл казахстанской Конституции является норма, устанавливающая, что «в целях оперативного реагирования на условия, создающие угрозу жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка, экономической безопасности страны», Правительство может вносить в Парламент законопроекты, которые подлежат рассмотрению Парламентом немедленно на совместном заседании его палат. До принятия Парламентом данного закона Правительство вправе принимать «под свою ответственность» временные нормативные правовые акты, имеющие силу закона.

В настоящее время определенные законодательные полномочия предоставляются не Президенту, а Правительству, поскольку именно оно ответственно за оперативное государственное управление. Правительство будет иметь полномочия по оперативным мерам реагирования на кризисные ситуации. Главное отличие новых конституционных положений от прежних норм о «делегированном законодательстве» состоит в установлении четких пределов такого делегирования. Необходимо обратить внимание, что «законотворческая» функция Правительства является не абсолютной, не безусловной. Конституционная норма не означает, что Правительство сможет принимать имеющие силу закона акты в любое время и по любому поводу.

В самой Конституции предельно четко обозначены эти условия – основания применения данной нормы. Конкретно названо четыре таких основания. Это: возникновение угрозы жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка, экономической безопасности страны; цель применения – оперативное реагирование на возникшие кризисные явления; рамки применения – только при внесении соответствующего законопроекта в Пар­ламент, то есть одновременно или после внесения законопроекта в установленном порядке; срок действия акта Правительства – «до вступления в силу принятых Парламентом законов или до непринятия Парламентом законов», причем в самой Конституции эти акты названы «временными».

Все эти ясные и четкие ограничения «законотворческой» функции Правительства не позволяют говорить о какой-либо «узурпации» исполнительной властью законодательных функ­ций. Вместе с тем в таких строго ограниченных, «дозированных» пределах подобное полномочие исполнительной ветви власти стало крайне необходимым, особенно в последнее «ускорившееся» время.

События последних лет показали, что неблагоприятные, кризисные явления могут возникать совершенно неожиданно, затрагивать самые разные стороны жизни общества и, главное, требовать немедленной реакции, срочного ответа на возникшие вызовы. За всего лишь два пос­ледних года мы пережили чрезвычайную ситуацию, вызванную пандемией коронавирусной инфекции, трагические события января 2022 года, мировой геополитический и экономический кризисы, связанные с военными действиями на территории Украины.

Понятно, что экстраординарные задачи требуют и экстраординарных решений. На совещании по внесению изменений и дополнений в Конституцию Президент отметил, что «государственный аппарат должен оперативно, можно сказать, молниеносно реагировать на насущные проблемы». Поэтому данные поправки позволят Правительству принимать необходимые акты, обеспечат оперативность в кризисных ситуациях.

Кроме того, некоторое расширение полномочий Правительства влечет в соответствии с системой сдержек и противовесов расширение функций других ветвей власти. Как подчеркнул Глава государства, «в связи с этим особенно важна интенсивная работа Парламента», а в целом роль Парламента должна значительно усилиться «в соответствии с новой парадигмой».

Думается, что эта «интенсификация» деятельности Парламента и усиление его роли должна проявляться прежде всего в усилении парламентского контроля, основы которого заложены в Конституции и были существенно расширены в 2017 году. Парламент не только принимает законы, но и контролирует их исполнение и в целом должен обладать широкими полномочия­ми по контролю деятельности исполнительной власти.

В связи с этим возникает на­стоятельная потребность в введении самого понятия «исполнение законов», а также установление в законах четких, подробных критериев (показателей), достижение или недостижение которых позволит судить об исполнении закона конкретным госорганом, отдельным чиновником. Ведь смысл их деятельности не в пассивном «ненарушении» закона, а в активной, творческой деятельности по достижению тех целей, на которые было направлено принятие закона, – повышение качества жизни людей, создание рабочих мест, привлечение инвестиций и т. д.

В заключении необходимо отметить, что важной гарантией соблюдения принципа верховенства права при реализации нового, экстраординарного полномочия Правительства, а также одним из элементов системы «сдержек и противовесов» станет и Конституционный суд Республики Казах­стан. Роль Конституционного суда состоит и в том, что появляется механизм решения политических вопросов в правовом поле. Поэтому злободневные вопросы, которые в последние годы вызывали большой общественный резонанс и приводили даже к публичным выступлениям, теперь могут быть решены в Конституционном суде. В этом смысле Конституционный суд будет способствовать и достижению главной цели настоящего этапа государственного строительства – повышению качества жизни казахстанцев.

Безусловно, что для решения этой задачи требуется активное участие всех сторон политического процесса. В частности, хотелось бы обратиться к юридическому сообществу, к ученым и к практикующим юристам, адвокатам, юридическим консультантам, нотариусам, медиаторам с предложением начать формирование определенного «пула» обоснованных и имеющих практическую актуальность запросов в Конституционный суд. Эта работа могла бы ускорить продвижение намеченных реформ в строительстве Нового Казахстана.