Конституционная парадигма Первого Президента – основа казахстанской государственности

30-летие Независимости страны – это убедительное свидетельство грандиозных исторических достижений народа Казахстана, создавшего современное успешное государство. Таково мнение Игоря Рогова, заместителя исполнительного директора Фонда Нурсултана Назарбаева, председателя Комиссии по правам человека при Президенте РК, члена Венецианской комиссии Совета Европы от Республики Казахстан.

– Если говорить с точки зрения юридической, то нужно отметить, что в современной истории процесс обретения государственности носит разнообразный характер – где-то это происходит в результате национально-освободительной борьбы, где-то – в результате размежевания и распада государств, революций и переворотов, – начинает наш разговор Игорь Рогов. – Причем есть нюансы, которые отличают эти процессы от тех, что превалировали в XIX – начале XX века. Сегодня недостаточно, скажем, взять почту, телеграф, мосты, вокзалы, средства связи. То есть захватить власть и объявить об этом. С последней трети XX и начала XXI века главным в образовании государств стал вопрос легитимности. Это цент­ральный момент: кто докажет, что новая власть легитимна – тот и победитель. Не доказал – значит нет нового государства.

Понятие легитимности более широкое, чем понятие законности, формального следования тем или иным правовым нормам. Легитимность предполагает, наряду с прочим, и представление интересов тех или иных групп населения, лучше, если всего общества. Получение властных полномочий от народа – вот что чрезвычайно важно. Для чего и проводятся референдумы, всенародные выборы.

Если в некоторых вновь образованных государствах вопросы их легитимности вызывают определенные споры, отголоски которых мы можем слышать и сегодня, то в отношении Казахстана для всех бесспорно, что приобретение независимости нашей республикой носило исключительно легитимный характер. Процесс был растянут во времени и происходил поэтапно.

Одним из таких этапов было учреждение в апреле 1990 года поста Президента Казахской ССР, на который Верховным Советом был избран Нурсултан­ Абишевич Назарбаев. Затем последовало принятие 25 октября 1990 года Декларации о суверенитете Казахской ССР. Следующий акт – всенародное избрание Президента 1 декабря 1991 года. И наконец, принятие 16 декабря 1991 года Конституционного закона «О государственной независимости Республики Казахстан».

– Но ведь на этом процесс легитимизации нашей респуб­лики не закончился?

– Безусловно. Следующим этапом были разработка и принятие Верховным Советом в 1993 году первой Конституции независимого Казахстана. Эта Конституция, как уже неоднократно отмечалось юристами, носила переходный характер. Не все принципиальные вопросы, особенно касающиеся разделения властных полномочий, были решены последовательно и однозначно. Поэтому потребовалось принятие в 1995 году новой Конституции и придание ей более легитимного характера, для чего она и была вынесена на республиканский референдум.

Процесс обретения Казах­станом независимости и роль такой личности, как Нурсултан­ Абишевич Назарбаев, в этом процессе взаимосвязаны и взаимо­обусловлены, потому что все шаги по обретению страной независимости и ее дальнейшему успешному развитию были инициированы именно ­Нурсултаном ­Абишевичем, под его руководством проводились все реформы. Он задавал точный маршрут нашего движения. Все этапы, о которых мы говорили, были четко продуманы, логично вытекали один из другого. И конечно, его инициатива, его непреклонная воля обеспечивали успех нашего движения к укреплению независимости.

Полагаю, на конституционном оформлении нашей новой государственности надо остановиться подробнее. Общеизвес­тен личный вклад Нурсултана Назарбаева непосредственно в текст проекта. Он досконально изучил несколько десятков конституций зарубежных стран, а потом в дискуссиях, по свидетельству очевидцев, цитировал их по памяти. Поэтому, когда говорят, что это Конституция Назарбаева,­ так оно и есть.

Обращает на себя внимание тот факт, что практически сразу после принятия новой Конституции, еще в 1995 году Первый Президент заявил, что по мере создания соответствующих экономических, социальных, политических основ будет происходить процесс децентрализации и передачи властных полномочий от Президента Правительству и Парламенту. Тогда это обещание было воспринято некоторыми скептиками как традиционная риторика. Но уже в 1998 году были сделаны первые существенные шаги по выполнению данной программы. Срок полномочий депутатов Сената был увеличен до 6 лет, а срок полномочий депутатов Мажилиса – до 5 лет, на 10 депутатских мандатов была увеличена численность Мажилиса, часть депутатов Мажилиса стала избираться на основе партийных списков по системе пропорционального представительства.

Кроме того, были усилены контрольные полномочия палат Парламента за деятельностью Правительства. Если Президент республики отклонял обращение палаты об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов, то депутаты большинством, не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты, могли по истечении 6 месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед Президентом вопрос об освобождении от долж­ности члена Правительства. В этом случае Президент освобож­дал от должности члена Правительства (забегая вперед, скажу, что теперь достаточно лишь одного такого обращения палаты). Был подтвержден и конституционный статус Правительства в качестве самостоятельного коллегиального органа, а также в уголовное судопроизводство был включен институт присяжных заседателей.

– А конституционные изменения 2007 года?

– Да, они тоже были и также продолжили линию Елбасы. Тогда был сокращен срок полномочий Президента с 7 до 5 лет. В процедуру назначения Премьер-министра (до представления кандидатуры для получения согласия Мажилиса Парламента) были введены предварительные консультации Главы государства с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента, обогатилась представительская функция Парламента. Помимо прочего был изменен порядок формирования Мажилиса Парламента – избрание 98 депутатов осуществляется по пропорцио­нальной избирательной системе, а 9 депутатов Мажилиса стали избираться Ассамблеей народа Казахстана, которая получила конституцион­ный статус. Мажилис же был наделен правом выражения вотума недоверия Правительству прос­тым большинством голосов. В случае негативной оценки работы по исполнению членом Правительства законов для обращения к Президенту респуб­лики об освобождении его от должности теперь необходимо было набрать не квалифицированное, а простое большинство голосов от общего числа депутатов палаты. Введено и положение, что перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-министр респуб­лики ставит вопрос о доверии Правительству, а в компетенцию Конституционного совета было включено рассмотрение на соответствие Конституции принятых Парламентом и его палатами постановлений.

– Между тем самые глубокие за все эти годы преобразования в государственном механизме были, по мнению как отечест­венных, так и зарубежных экспертов, осуществлены в результате конституционной реформы 2017 года. И это признали даже в Европейской комиссии за демократию через право Совета Европы.

– Думаю, что для нас это наи­более значимый показатель того, что мы двигаемся в правильном направлении. Европейская комиссия за демократию через право Совета Европы (Венецианская комиссия) в своем заключении позже отметила, что конституционные изменения Казахстана представляют собой шаг вперед в процессе демократизации государства. Реформа задает правильный вектор в дальнейшем развитии страны и свидетельствует об очевидном прогрессе. По мнению комиссии, повышение роли Парламента в целом и палат Парламента в частности, передача некоторых функций Президента Правительству, усиление механизмов его подотчетности и подконт­рольности Парламенту является позитивным изменением, которое соответствует логике предыдущих конституционных реформ, проведенных в 1998 и 2007 годах.

Основные положения Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Респуб­лики Казахстан», подписанного Главой государства 10 марта 2017 года, были окончательно определены по итогам всенародного обсуждения, проведенного по инициативе Президента Нурсултана Назарбаева, что позволило глубоко понять сущность и значение предложенных поправок, каждая из которых преследует решение комплекса задач, продиктованных велением времени.

Оживленную дискуссию вызвала поправка, касающаяся вопросов гражданства (пункт 2 статьи 10), согласно которой лишение гражданства допускается лишь по решению суда за совершение террористических преступ­лений, а также за причинение иного тяжкого вреда жизненно важным интересам Республики Казахстан, что соответствует конституционным критериям и основаниям ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также международным актам, принятым ООН.

Новая редакция пункта 3 статьи 4 Конституции принята с учетом накопленного опыта взаимодействия национального права и международных актов. Теперь она гласит: «Меж­дународные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами. Порядок и условия действия на территории Рес­публики Казахстан международных договоров, участником которых является Казахстан, определяются законодательст­вом Республики».

Большой интерес у бизнес-сообщества и юристов, в том числе зарубежных, вызвало дополнение статьи 2 Конституции положением о том, что в пределах столицы республики – города Нур-Султана может быть установлен особый правовой режим в финансовой сфере в соответствии с Конституцион­ным законом. Сделано это для придания особого статуса Международному финансовому центру «Астана» (МФЦА), созданному для привлечения иностранных инвестиций в экономику Казахстана путем формирования благоприятной среды в сфере финансовых услуг, дальнейшего развития рынка ценных бумаг и обеспечения его интеграции с международными финансовыми рынками. На территории центра начали свою успешную деятельность Международный арбитражный центр, независимый суд и Академия права МФЦА. Суд МФЦА впервые в Евразии представляет судебную систему, основанную на нормах и принципах английского общего права. Он действует в соответствии с наилучшими международными стандартами для разрешения гражданских и коммерческих споров. Более подробную информацию о дея­тельности указанных структур можно получить на сайте МФЦА.

Поправками также расширен перечень особо охраняемых конституционных ценностей: «Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан – Елбасы, и его статус являются неизменными» (пункт 2 статьи 91 Конституции). Как отметил в своем решении Конституционный совет, тем самым конституционно подтверждается историческая миссия Нурсултана Абишевича Назарбаева в качестве Основателя нового независимого государства – Казахстан, обеспечившего его единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина, внесшего благодаря своему конституционному статусу и личным качествам решающий вклад в становление и развитие суверенного Казахстана, в том числе конституционных ценностей Основного закона и основополагающих принципов деятельности республики. Законом предусмотрено обязательное получение заключения Конституционного совета о соответствии изменений в Конституцию указанному требованию до их вынесения на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента.

– Поправками существенно усилен и правозащитный потенциал государства. Расскажите об этом подробнее.

– В этом контексте важно отметить, что наделение Президента республики правом направления обращения в Конституционный совет о рассмот­рении вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции связывается с интересами защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства, что вытекает из конституционно-правового статуса Главы государства, закрепленного в статье 40 Конституции.

Кроме того, по инициативе Главы государства исключен пункт 4 статьи 73 Конституции, который предусматривал право Президента вносить возражения на решение Конституционного совета и регулировал порядок и последствия их рассмотрения. Принятое решение, направленное на усиление Конституционного совета, было воспринято юридической общественностью как проявление высокой степени доверия к нему. Как отмечают многие зарубежные эксперты, благодаря этим конституцион­ным поправкам Конституционный совет Казахстана теперь по своей компетенции становится равным конституционным судам многих европейских стран.

Придание конституционного статуса уполномоченному по правам человека и регулирование порядка его назначения и освобождения корреспондируется с положениями пункта 1 статьи 1 и пункта 2 статьи 12 Конституции, согласно которым Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы.

В целом реформой 2017 года проведена демократическая модернизация президентской формы правления. Это осуществлено посредством усиления роли, самостоятельности и ответственности Парламента и Правительства, перераспределения отдельных полномочий Президента между Парламентом и Правительством. Таким образом, без преувеличения можно сказать, что создание современной казахстанской государственности, а следовательно, и правовой системы страны, а также формирование ее правовой политики неразрывно связаны с именем Первого Президента Республики Казахстан.

Современные темпы развития Казахстана в контексте проводимых реформ порождают необходимость глубокого осмысления идей и принципов конституционализма, степени их распространения и динамики реализации в национальном законодательстве. Президент Республики Казахстан Касым-Жомарт Кемелевич Токаев в своей предвыборной программе провозгласил преемственность своего политического курса. «Преемственность, – сказал он, – это эффективное продолжение курса Елбасы на новом этапе развития страны. Это укрепление независимости, суверенитета и национальной безопасности. Это стабильность, гражданский мир и согласие. Это динамичная экономика и сильная социальная политика».

Конституция как основная форма воплощения этих правовых постулатов является высшим политико-правовым актом, регулирующим основополагаю­щие общественные отношения, и ее совершенствование в соответст­вии с глобальными вызовами и потребностями развития государства является необходимым и востребованным. Сегодня конституционная парадигма Нурсултана­ Назарбаева­ отражает как общечеловеческие, так и национальные идеа­лы, соответствует запросам социально-экономической, политической, культурно-гуманитарной и других сфер жизнедеятельности общества и государства. Поэтому для всех очевидно, что главной задачей государственных и общественных структур, граждан является строгое следование духу и букве Основного закона, наполнение содержащихся в нем конституционных ценностей реальным содержанием.