Конституция и экономическое развитие
735
Сергей УДАРЦЕВ, доктор юридических наук, профессор, директор
Конституция содержит немало положений, прямо или косвенно затрагивающих основы экономики. Это касается полномочий государственных органов в данной сфере, норм и принципов экономического развития, отношений хозяйствующих субъектов между собой и с государством, внешнеэкономических отношений. А также прав собственности и наследования, регулирования монополии и конкуренции, свободы договора, статуса субъектов права, социально-экономических прав граждан и так далее.
С ориентацией на инновационное развитие
Экономическая эффективность Конституции определяется прежде всего тем, что в ней заложена такая система концепций, понятий, норм, создана такая конституционная "мелодия", которые при разумном их толковании и реализации, в том числе в законодательстве, обеспечивают нормальное, долговременно продуктивное развитие экономики. Основной закон страны, его интерпретация, основанная на них правовая политика в пределах возможных ресурсов должны способствовать свободному течению экономической жизни, функционированию экономической системы, успешному устранению возникающих элементов разбалансировки политико-экономического механизма и предотвращению излишних обременений и препятствий. В конституциях некоторых стран содержатся конкретные нормы, вводящие определенные макроэкономические ограничения. Так, в Конституции Венгрии 2011 года записано, что национальный долг не должен превышать 50% ВВП. В момент принятия Конституции данной страны долг составлял около 80% ВВП. К этому показателю были привязаны и некоторые функции Конституционного суда Венгрии, который не вправе принимать решения по вопросам, связанным с бюджетом, таможенной политикой и налогообложением до тех пор, пока государственный долг не снизится до отметки менее половины ВВП. Правовая политика Республики Казахстан, основанная на Конституции, ориентирована на инновационное развитие экономики, а это возможно, прежде всего, за счет науки, техники, образования, передового зарубежного опыта, составляющих в информационном обществе фундамент высокотехнологичного устойчивого развития.
Роль государства
В последнее десятилетие в Казахстане периодически возникала полемика о роли государства в экономических процессах, соотношении публичного и частного права, о компетенции госорганов по распоряжению государственной собственностью, в частности, в сфере недропользования. Шла дискуссия о целесообразности, структуре и содержании Предпринимательского кодекса и его соотношении с Гражданским кодексом. Это – объективный процесс познания оптимального соотношения механизмов организации и самоорганизации, регулирования и саморегуляции, соотнесения и согласования различных частных и общих интересов на разных этапах исторического развития в изменяющихся условиях.
Степень активности и формы участия государства в экономической деятельности – исторически переменны и зависят от ряда внутренних и внешних факторов. Если в период "лихих 90-х" годов, на стадии массового разгосударствления, роль государства естественно резко сокращалась, то на этапе регулируемой экономической и социальной модернизации, особенно в условиях мирового экономического кризиса, она закономерно несколько усиливается. Пределом активности государства может быть создание им в процессе его деятельности явных препятствий для экономического развития общества. Тогда срабатывают механизмы ограничения вмешательства государства и развития саморегуляции общественной жизни. В то же время необходимость защиты военной, экономической, экологической безопасности общества, назревшие экологические, социальные и социально-экономические задачи, как регионального, так и общегосударственного уровня, исключают пассивность и безучастность в деятельности государства в данной сфере. Конституционные нормы и соответствующее им законодательство должны работать в режиме освобождения, раскрепощения людей для развития инициативы, взаимной помощи, солидарности, активизации общественного контроля для эффективного решения общих дел.
Компактный и эффективный госаппарат
В условиях технической и технологической модернизации государственного управления Президент РК Нурсултан Назарбаев справедливо ставит задачу создания компактного Правительства и сокращения госаппарата. Это важно для Казахстана с его огромной территорией, порой предрасполагающей к оправданию увеличения числа управленцев для якобы повышения эффективности работы. Безусловно, государство должно быть достаточно сильным и профессиональным для успешного решения стоящих перед ним задач. В то же время госаппарат не должен быть обременительным для налогоплательщиков, а госслужащие не должны забывать, что они работают для общества и его процветания, а не общество для них.
Сила, эффективность и стоимость государственного аппарата и его деятельности должны быть соизмеримы с задачами, стоящими перед обществом. Громоздкое, неэффективное, коррумпированное, слишком дорогое или чрезмерно дешевое государство с недостаточными финансовыми ресурсами для эффективного выполнения им деятельности также непозволительно и малополезно для стабильно развивающегося общества. Обществу необходимо профессиональное, компетентное и оптимальное по размеру и функциям государство, без лишних контрольно-надзорных полномочий и звеньев.
Государство, идеология которого заключается в служении обществу, народу, в защите прав человека и окружающей среды. И здесь важная роль принадлежит идеям и положениям, заложенным в Конституции, их толкованию, правовой политике, просвещению населения и профессиональному юридическому образованию.
С учетом меняющихся реалий
Содержание закрепленных в Конституции прав человека и гражданина может изменяться с учетом экономического развития страны. Развитие экономики, увеличение государственного бюджета, расходуемых и резервных финансовых средств могут быть весьма позитивными для раскрытия потенциала конституционных норм, наполнения их новым, более полноценным содержанием, для обеспечения более высокого уровня социальной защищенности граждан.
При устойчивом экономическом росте и процветании в соответствии с законодательством, реализующим положения Конституции, могут быть увеличены различные социальные выплаты, созданы дополнительные льготы и пособия для многодетных семей, поддержки детства и материнства, стариков, больных и инвалидов и так далее. Могут быть укреплены институты и гарантии защиты прав человека и гражданина, введены и расширены компенсации за их нарушения. Более высокое экономическое развитие и достаточное количество финансовых средств позволят укрепить Парламент и создать вокруг него инфраструктуру для разработки законопроектов и их экспертизы (например, создать Институт законодательства и сравнительного правоведения при Парламенте). Это способствовало бы повышению качества и эффективности законотворческой работы.
Международный опыт
Значительное испытание на прочность общества, государства, правовой системы, политических и правовых институтов – экономический кризис, повторяющийся в современном обществе циклически и развивающийся волнообразно. Многое зависит от глубины кризиса и запаса прочности общества и государства, которые подвергаются этим негативным явлениям.
К сожалению, не во всех ситуациях и не все страны могут обеспечить реализацию прав и свобод человека и гражданина в условиях кризиса, особенно достаточно глубокого. В начале ХХI века конституционные суды ряда стран принимали решения по данным вопросам. В условиях мирового финансового и экономического кризиса органы конституционного контроля стремились определить границы изменения достигнутого уровня содержания социально-экономических прав граждан, допустимые с точки зрения конституций их стран и с учетом исторического контекста.
В целом органы конституционного контроля зарубежных стран допускают возможность частичного сокращения расходов государственного и местных бюджетов на финансирование социальной сферы в условиях финансово-экономического кризиса. При этом в своих решениях они подчеркивают, что такое сокращение должно быть пропорциональным, компенсируемым, временным, реально продиктованным чрезвычайной ситуацией, соизмеримым с сокращением иных статей госбюджета, в том числе с сокращением расходов на содержание государственного аппарата и оплату труда госслужащих, и не освобождает полностью государство от его обязательств по отношению к гражданам. Особенно если это касается такой чувствительной сферы, как пенсионное обеспечение, в частности, пенсии по старости.
Современный экономический кризис ставит и проблему корректировки теории социального государства. С одной стороны, уточняется социально-экономическая ответственность государства перед обществом в выполнении социально значимых функций. С другой стороны, вместо иждивенческих ожиданий у части общества внедряется идеология опоры на собственные силы и более активного участия всех его членов в трудовой деятельности.
Собственность обязывает…
Важную роль в экономическом развитии играет реализация конституционных норм и соответствующего ей законодательства, системно определяющих параметры экономического развития и механизмы его стимулирования. Особое значение здесь имеет соблюдение норм о равноправии субъектов права, равенстве их перед законом и судом, о приоритете прав и свобод человека и гражданина, о развитии инициативы, запрете дискриминации и ограничении монопольной деятельности, об ответственности и обязательствах собственника.
Например, в пункте 2 статьи 6 Конституции Казахстана (во многом созвучном пунктам 2 и 3 статьи 14 Конституции ФРГ), в частности, записано: "Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом".
Еще предстоит наполнить глубоким и многоплановым содержанием и полнее реализовать в жизни конституционную идею ответственности собственников (не только государства, но и частных собственников), общественно полезных обязанностей, вытекающих из обладания собственностью, особенно крупной. В XXI веке далеко не во всех случаях справедлива старая поговорка "Что хорошо для "Дженерал моторс", хорошо для Америки". Соотношение частных и общегосударственных интересов не остается неизменным.
Роль государства как собственника, и особенно роль крупных и средних предпринимателей в модернизации, техническом переоснащении производства, в развитии социальных программ для работников предприятия и соответствующего региона, в защите экологии, в поддержке образования и науки, культуры и искусства, думается, должна быть значительно большей, чем в настоящее время. Это должно всемерно поддерживаться и стимулироваться правовой политикой и законодательством.
Государство как субъект государственной собственности обязано принимать все меры для эффективного служения государственной собственности всему обществу, рационального и бережного ее использования с учетом интересов не только нынешних, но и будущих поколений.
Оптимальное соотношение
В условиях глобализации экономики Конституция как основа национального законодательства, ее системная интерпретация являются важными средствами обеспечения экономической безопасности и устойчивого развития общества. Заложенные в Конституции идеи предполагают оптимальное соотношение в правовой политике и законодательстве защиты и реализации национальных интересов. Это требует обоснованного стратегией и тактикой развития, конкретными ситуациями сочетания открытости общества и государства и в то же время – защищенности их от негативных внутренних и внешних воздействий. Необходимо поддерживать, стимулировать собственные перспективные направления экономического, технического развития, избегая при этом удушающих экономику закрытости страны, ограничения рынка сбыта ее добывающей и обрабатывающей промышленности, торговли.
При этом важно учитывать, что не только Конституция, но также в значительной степени правовая политика, законодательство и правоприменительная практика определяют по отношению к сфере экономики оптимальное использование идей и норм, составляющих фундамент правовой основы национальной экономической системы, очерченный Конституцией.
С ориентацией на инновационное развитие
Экономическая эффективность Конституции определяется прежде всего тем, что в ней заложена такая система концепций, понятий, норм, создана такая конституционная "мелодия", которые при разумном их толковании и реализации, в том числе в законодательстве, обеспечивают нормальное, долговременно продуктивное развитие экономики. Основной закон страны, его интерпретация, основанная на них правовая политика в пределах возможных ресурсов должны способствовать свободному течению экономической жизни, функционированию экономической системы, успешному устранению возникающих элементов разбалансировки политико-экономического механизма и предотвращению излишних обременений и препятствий. В конституциях некоторых стран содержатся конкретные нормы, вводящие определенные макроэкономические ограничения. Так, в Конституции Венгрии 2011 года записано, что национальный долг не должен превышать 50% ВВП. В момент принятия Конституции данной страны долг составлял около 80% ВВП. К этому показателю были привязаны и некоторые функции Конституционного суда Венгрии, который не вправе принимать решения по вопросам, связанным с бюджетом, таможенной политикой и налогообложением до тех пор, пока государственный долг не снизится до отметки менее половины ВВП. Правовая политика Республики Казахстан, основанная на Конституции, ориентирована на инновационное развитие экономики, а это возможно, прежде всего, за счет науки, техники, образования, передового зарубежного опыта, составляющих в информационном обществе фундамент высокотехнологичного устойчивого развития.
Роль государства
В последнее десятилетие в Казахстане периодически возникала полемика о роли государства в экономических процессах, соотношении публичного и частного права, о компетенции госорганов по распоряжению государственной собственностью, в частности, в сфере недропользования. Шла дискуссия о целесообразности, структуре и содержании Предпринимательского кодекса и его соотношении с Гражданским кодексом. Это – объективный процесс познания оптимального соотношения механизмов организации и самоорганизации, регулирования и саморегуляции, соотнесения и согласования различных частных и общих интересов на разных этапах исторического развития в изменяющихся условиях.
Степень активности и формы участия государства в экономической деятельности – исторически переменны и зависят от ряда внутренних и внешних факторов. Если в период "лихих 90-х" годов, на стадии массового разгосударствления, роль государства естественно резко сокращалась, то на этапе регулируемой экономической и социальной модернизации, особенно в условиях мирового экономического кризиса, она закономерно несколько усиливается. Пределом активности государства может быть создание им в процессе его деятельности явных препятствий для экономического развития общества. Тогда срабатывают механизмы ограничения вмешательства государства и развития саморегуляции общественной жизни. В то же время необходимость защиты военной, экономической, экологической безопасности общества, назревшие экологические, социальные и социально-экономические задачи, как регионального, так и общегосударственного уровня, исключают пассивность и безучастность в деятельности государства в данной сфере. Конституционные нормы и соответствующее им законодательство должны работать в режиме освобождения, раскрепощения людей для развития инициативы, взаимной помощи, солидарности, активизации общественного контроля для эффективного решения общих дел.
Компактный и эффективный госаппарат
В условиях технической и технологической модернизации государственного управления Президент РК Нурсултан Назарбаев справедливо ставит задачу создания компактного Правительства и сокращения госаппарата. Это важно для Казахстана с его огромной территорией, порой предрасполагающей к оправданию увеличения числа управленцев для якобы повышения эффективности работы. Безусловно, государство должно быть достаточно сильным и профессиональным для успешного решения стоящих перед ним задач. В то же время госаппарат не должен быть обременительным для налогоплательщиков, а госслужащие не должны забывать, что они работают для общества и его процветания, а не общество для них.
Сила, эффективность и стоимость государственного аппарата и его деятельности должны быть соизмеримы с задачами, стоящими перед обществом. Громоздкое, неэффективное, коррумпированное, слишком дорогое или чрезмерно дешевое государство с недостаточными финансовыми ресурсами для эффективного выполнения им деятельности также непозволительно и малополезно для стабильно развивающегося общества. Обществу необходимо профессиональное, компетентное и оптимальное по размеру и функциям государство, без лишних контрольно-надзорных полномочий и звеньев.
Государство, идеология которого заключается в служении обществу, народу, в защите прав человека и окружающей среды. И здесь важная роль принадлежит идеям и положениям, заложенным в Конституции, их толкованию, правовой политике, просвещению населения и профессиональному юридическому образованию.
С учетом меняющихся реалий
Содержание закрепленных в Конституции прав человека и гражданина может изменяться с учетом экономического развития страны. Развитие экономики, увеличение государственного бюджета, расходуемых и резервных финансовых средств могут быть весьма позитивными для раскрытия потенциала конституционных норм, наполнения их новым, более полноценным содержанием, для обеспечения более высокого уровня социальной защищенности граждан.
При устойчивом экономическом росте и процветании в соответствии с законодательством, реализующим положения Конституции, могут быть увеличены различные социальные выплаты, созданы дополнительные льготы и пособия для многодетных семей, поддержки детства и материнства, стариков, больных и инвалидов и так далее. Могут быть укреплены институты и гарантии защиты прав человека и гражданина, введены и расширены компенсации за их нарушения. Более высокое экономическое развитие и достаточное количество финансовых средств позволят укрепить Парламент и создать вокруг него инфраструктуру для разработки законопроектов и их экспертизы (например, создать Институт законодательства и сравнительного правоведения при Парламенте). Это способствовало бы повышению качества и эффективности законотворческой работы.
Международный опыт
Значительное испытание на прочность общества, государства, правовой системы, политических и правовых институтов – экономический кризис, повторяющийся в современном обществе циклически и развивающийся волнообразно. Многое зависит от глубины кризиса и запаса прочности общества и государства, которые подвергаются этим негативным явлениям.
К сожалению, не во всех ситуациях и не все страны могут обеспечить реализацию прав и свобод человека и гражданина в условиях кризиса, особенно достаточно глубокого. В начале ХХI века конституционные суды ряда стран принимали решения по данным вопросам. В условиях мирового финансового и экономического кризиса органы конституционного контроля стремились определить границы изменения достигнутого уровня содержания социально-экономических прав граждан, допустимые с точки зрения конституций их стран и с учетом исторического контекста.
В целом органы конституционного контроля зарубежных стран допускают возможность частичного сокращения расходов государственного и местных бюджетов на финансирование социальной сферы в условиях финансово-экономического кризиса. При этом в своих решениях они подчеркивают, что такое сокращение должно быть пропорциональным, компенсируемым, временным, реально продиктованным чрезвычайной ситуацией, соизмеримым с сокращением иных статей госбюджета, в том числе с сокращением расходов на содержание государственного аппарата и оплату труда госслужащих, и не освобождает полностью государство от его обязательств по отношению к гражданам. Особенно если это касается такой чувствительной сферы, как пенсионное обеспечение, в частности, пенсии по старости.
Современный экономический кризис ставит и проблему корректировки теории социального государства. С одной стороны, уточняется социально-экономическая ответственность государства перед обществом в выполнении социально значимых функций. С другой стороны, вместо иждивенческих ожиданий у части общества внедряется идеология опоры на собственные силы и более активного участия всех его членов в трудовой деятельности.
Собственность обязывает…
Важную роль в экономическом развитии играет реализация конституционных норм и соответствующего ей законодательства, системно определяющих параметры экономического развития и механизмы его стимулирования. Особое значение здесь имеет соблюдение норм о равноправии субъектов права, равенстве их перед законом и судом, о приоритете прав и свобод человека и гражданина, о развитии инициативы, запрете дискриминации и ограничении монопольной деятельности, об ответственности и обязательствах собственника.
Например, в пункте 2 статьи 6 Конституции Казахстана (во многом созвучном пунктам 2 и 3 статьи 14 Конституции ФРГ), в частности, записано: "Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом".
Еще предстоит наполнить глубоким и многоплановым содержанием и полнее реализовать в жизни конституционную идею ответственности собственников (не только государства, но и частных собственников), общественно полезных обязанностей, вытекающих из обладания собственностью, особенно крупной. В XXI веке далеко не во всех случаях справедлива старая поговорка "Что хорошо для "Дженерал моторс", хорошо для Америки". Соотношение частных и общегосударственных интересов не остается неизменным.
Роль государства как собственника, и особенно роль крупных и средних предпринимателей в модернизации, техническом переоснащении производства, в развитии социальных программ для работников предприятия и соответствующего региона, в защите экологии, в поддержке образования и науки, культуры и искусства, думается, должна быть значительно большей, чем в настоящее время. Это должно всемерно поддерживаться и стимулироваться правовой политикой и законодательством.
Государство как субъект государственной собственности обязано принимать все меры для эффективного служения государственной собственности всему обществу, рационального и бережного ее использования с учетом интересов не только нынешних, но и будущих поколений.
Оптимальное соотношение
В условиях глобализации экономики Конституция как основа национального законодательства, ее системная интерпретация являются важными средствами обеспечения экономической безопасности и устойчивого развития общества. Заложенные в Конституции идеи предполагают оптимальное соотношение в правовой политике и законодательстве защиты и реализации национальных интересов. Это требует обоснованного стратегией и тактикой развития, конкретными ситуациями сочетания открытости общества и государства и в то же время – защищенности их от негативных внутренних и внешних воздействий. Необходимо поддерживать, стимулировать собственные перспективные направления экономического, технического развития, избегая при этом удушающих экономику закрытости страны, ограничения рынка сбыта ее добывающей и обрабатывающей промышленности, торговли.
При этом важно учитывать, что не только Конституция, но также в значительной степени правовая политика, законодательство и правоприменительная практика определяют по отношению к сфере экономики оптимальное использование идей и норм, составляющих фундамент правовой основы национальной экономической системы, очерченный Конституцией.
