Откровенно о рынке электроэнергии

Об этом мы попросили поразмышлять руководителя Казахстанской ассоциации энергоснабжающих организаций Сергея Агафонова.

– Сергей Сергеевич, следует признать, что за все время существования в Казахстане рынка электроэнергии отзывы о нем потребителей, будь то представители бизнеса или обычные граждане, особой теплотой никогда не отличались. Немало острых замечаний звучит и в адрес инициаторов реформирования сектора…

– Оно и понятно: тарифы на электроэнергию постоянно растут, а сервис не развивается. Если сравнивать сферу электроснабжения, к примеру, с той же мобильной связью или интернет-торговлей, то «нажатием кнопки» на смартфоне мы, к сожалению, купить энергетическую услугу⁄товар по-прежнему не можем.

– А могли бы?

– Разумеется! А еще могли бы выбирать поставщика электроэнергии из нескольких, как, например, в Латвии, которая, кстати, начала реформировать розничный рынок электроэнергии одновременно с Казахстаном, но достигла куда более значительных результатов. У нас же тех, кто был в состоянии оказывать потребителю подобные услуги, презрительно окрестили «непродуктивными посредниками», хотя на деле к таковым можно отнести едва ли 10–15% от общего чис­ла казахстанских энергоснабжающих организаций (ЭСО).

Между тем в 2004 году было принято своевременное и разумное решение о разделении сферы электроснабжения на два самостоятельных вида деятельности, а именно: на передачу электрической энергии (услуга в сфере естественных монополий, где конкуренция, как известно, невозможна) и снабжение электроэнергией – товаром, обращающимся в конкурентной среде.

Заметьте, подобная практика не является каким-то казахстанским ноу-хау: разделение деятельности на монопольный и конкурентный виды (на услугу и товар) – стандартная практика для большинства стран с рыночной экономикой, включая государства ОЭСР. Она призвана обеспечить прозрачность регулирования монопольной сферы при сопутствующем этому стимулировании конкуренции в тех секторах, где это возможно.

– Почему в Казахстане не удалось превратить розничную торговлю электроэнергией в конкурентную и технологичную среду, как это удалось сделать, к примеру, в телекоммуникациях и банковской сфере?

– Разделение на виды деятельности в электроэнергетике произошло исключительно на бумаге, поскольку и у региональных электросетевых компаний (РЭК) – монополистов в сфере передачи электроэнергии, и у энергоснабжающих организаций (ЭСО), выделенных из РЭК в конкурентную среду, остались одни и те же собственники. Как правило, это вертикально-интегрированные компании (те, в руках которых сосредоточено все: и генерация, и сети, и сбыт, а иногда и топливо) или олигополии. Так честно их именовать в силу статуса на рынке электроэнергии.

Впрочем, вплоть до 2009 года влияние олигополий в энергетике не было сколь либо ощутимым. Но по результатам реа­лизации первой программы «Тариф в обмен на инвестиции», действовавшей в 2009–2015 годах, ситуация изменилась: стало понятно, что и в энергетике можно делать «большой бизнес».

Нужно ли объяснять, что олигополии с самого начала не были заинтересованы в развитии конкуренции на розничном рынке электроэнергии? Они имели возможность эту самую конкуренцию ограничивать, препятствуя доступу «чужих» ЭСО к услугам по передаче электроэнергии по сетям РЭК.

Более того, есть у олигополий и «свои» ЭСО, которые, параллельно с принадлежащими им же ЭСО – гарантирующими поставщиками, регулируемыми государством, приносят никем не контро­лируемые, но регулярные дивиденды.

Такой вот незамысловатый бизнес: потребители из ЭСО – гарантирующих поставщиков переходят в контролируемые олигополиями нерегулируемые ЭСО, в результате чего доходы ЭСО – гарантирующих поставщиков снижаются, что вынуждает их (или дает возможность) инициировать новое повышение тарифа.

Влияние олигополий на экономику Казахстана и связанные с этим последст­вия – не какие-то фантазии. Президент Касым-Жомарт Токаев уже неоднократно говорил об этом в своих выступлениях и поставил задачу демонополизировать экономику.

Олигополии в казахстанской энергетике действуют аналогично тому, как действуют любые другие олигополии в любой другой стране, – заполняют тот вакуум на рынке, который должен быть заполнен конкуренцией. А в наших реалиях власти сами, осознанно или нет, стимулировали этот процесс, не желая либо не имея возможности устанавливать справедливые тарифы, одновременно ожидая от олигополий инвестиций в модернизацию изношенного оборудования.

Так и работал этот социальный договор до того момента, пока не начали падать трубы и замерзать города: власти делали вид, что тарифы справедливые, а олигополии регулярно отчитывались в выделении инвестиций и укреплялись.

Чужие для олигополий ЭСО действовали аналогичным образом, хотя масштабы, конечно же, были не сопоставимы: на сегодняшний день не менее 75% от объемов электрической энергии, которая обращается на розничном рынке, так или иначе контролируются олигополиями либо через ЭСО – гарантирующих поставщиков, либо через свои нерегулируемые ЭСО.

– Ориентировочно с 2017 года была введена дифференциация тарифов по группам потребителей, предполагающая дотирование тарифов для бытовых потребителей за счет юридических лиц и бюджета. Как это решение повлияло на розничный рынок электроэнергии?

– Вероятно, вводя дифференциацию тарифов, власти руководствовались самыми благими намерениями – оказать поддержку населению. Вот только до сих пор неясно, почему указанная поддержка должна была, по задумке авторов, стать одинаковой для всех: и для владельцев роскошных особняков, и для людей, по-настоящему нуждающихся?

Как оказалось в дальнейшем, дифференциация тарифов – не более чем популистская затея, позволяющая только имитировать экономию на электроснабжении для населения, поскольку очевидно, что все свои дополнительные расходы на электроэнергию юридические лица включают в стоимость товаров и услуг, а соответствующие дотации со стороны бюджетных организаций – прямое изъятие средств из социальной сферы, тормозящее ввод таких востребованных объектов, как детские сады и школы.

Кроме того, дифференциация тарифов снабдила противников конкуренции еще одним аргументом: «Нельзя допус­кать нерегулируемые ЭСО на розничный рынок, поскольку они находятся в более привилегированном положении, чем ЭСО – гарантирующие поставщики, несущие социальную нагрузку – дифференциацию».

Правда, Агентство по защите и развитию конкуренции (АЗРК) по факту ввода модели Единого закупщика электроэнергии предложило нынче очень простое и одновременно эффективное решение сразу двух проблем: дифференциации тарифов, от которой невозможно отказаться одномоментно и которая явно препятствует развитию конкуренции на розничном рынке, и дотаций, выделяемых государством ЭСО – гарантирующим поставщикам через завышенные энерготарифы для бюджетных организаций.

А предложило АЗРК ту адресную поддержку, которую на сегодняшний день в виде льготных тарифов получают от Единого закупщика электроэнергии (в нарушение Предпринимательского кодекса РК) только 25 ЭСО из почти 140: распространить ее исключительно на объемы электроэнергии для населения, как, впрочем, это изначально и предполагалось. И это – оптимальное решение.

При этом решается сразу несколько вопросов. Теперь можно спокойно, без резких движений продолжить сокращать дифференциацию тарифов. Бюджетные организации начнут приобретать электроэнергию исключительно через конкурсы, прекратив участие в непонятных схемах по дотированию за счет средств бюджета ЭСО – гарантирую­щих поставщиков. Льготные тарифы от Единого закупщика электроэнергии будут применяться для всех ЭСО, снабжающих население.

Это не только откроет розничные рынки для конкуренции, но и сделает привлекательным сам бизнес по электроснабжению бытовых потребителей, что, по нашему мнению, и есть главная цель реформы. Ну и, наконец, отрасль прекратит позорящее ее саму нарушение Предпринимательского кодекса РК.

– И кто выступил против предложения АЗРК?

– Ожидаемо, олигополии и… Комитет по регулированию естест­венных монополий Министерства национальной экономики. Аргументы приводились самые разные, и многие из них, очевидно, надуманы.

Если говорить о причинах, то у олигополий – это желание подольше сохраниться в нынешнем виде. Что же касается позиции КРЕМ, то их явное нежелание брать на себя ответственность вкупе с очевидным сопротивлением инициативам АЗРК по демонополизации, а также фактами бездействия (а иногда и содействия) при уклонении субъектов естественных монополий от оказания регулируемых услуг давно уже набрали критическую массу в отрасли.

– Но вернемся к самим гарантирую­щим поставщикам. Сторонники полной либерализации сферы электроснабжения вообще предлагают избавиться от них как от субъектов рынка...

– Этого не следует делать, и вот почему. Во-первых, кто такой гарантирующий поставщик электроэнергии? При нормальной либеральной модели розничного рынка гарантирующий поставщик – это ЭСО для так называемых «молчунов», то есть всех тех, кто не проявляет инициативу по выбору поставщика электричества.

Как это работает? Хочешь выбрать себе ЭСО и комфортные условия на предстоя­щий месяц – пожалуйста, сделай «пару кликов», а не хочешь или забыл, все равно без света тебя не оставят, но счет на оплату электроэнергии ты получишь от ЭСО – гарантирующего поставщика по регулируемой государством цене.

Ну и, во-вторых, тарифы гарантирующего поставщика – удобный рыночный «маркер», который традиционно отражает верхний предел цены на электроэнергию на соответствующем товарном рынке. Но здесь важно вот что: во всем цивилизованном мире гарантирующий поставщик электроэнергии– не титул, присваиваемый на 20 лет, как это произошло у нас. Данный статус необходимо сначала отстоять на конкурсе, а после соответствовать ему в рамках установленных параметров.

– Сергей Сергеевич, и как проходит отбор на практике? У нас же в каждом городе один поставщик…

– Заказчик, в широком смысле – государство, объявляет конкурс на гарантированную поставку электроэнергии для определенной территории и на установленный срок (три-пять лет). Задает параметры, включая тарифы и объемы электроэнергии, их возможное изменение, а также предъявляет к участникам конкурса вполне конкретные квалификационные требования, например, по организации удобного для потребителей биллинга, а также прочих благ цифрового мира, без которых мы, казахстанцы, уже не можем представить свою жизнь.

Заказчик предлагает претендентам на получение статуса гарантирующего поставщика вознаграждение, которое включает как расходы на содержание соответствующего бизнеса, так и возможную прибыль, которую победитель конкурса получит только в том случае, если действительно обеспечит необходимую эффективность.

Так вот за указанное вознаграждение, именуемое сбытовой надбавкой, и борются на конкурсе потенциальные кандидаты, «играя» на его уменьшение. Справедливо? Да. Рационально? Вне всякого сомнения! Конкурентно? Более чем! Но самое главное, что от проведения таких конкурсов выигрывают прежде всего потребители, поскольку только через конкуренцию можно добиться и снижения цены на электроэнергию, и улучшения сервиса.

Кстати, и наши действующие ЭСО – гарантирующие поставщики тоже могли бы участвовать в указанных конкурсах, и даже одерживать в них победу, выполняя все необходимые условия.

– Рынок тем и хорош, что уравнивает всех в правах!

– Безусловно. Пусть участвуют и пусть побеждают, но только при соблюдении еще одного, очень важного требования, уже включенного АЗРК в проект шестого антимонопольного пакета, принять который планируется в 2024 году. Речь идет о запрете на аффилированность между ЭСО и РЭК на соответствующем региональном розничном рынке.

Таким образом, нынешним олигополиям будет необходимо выбирать то, чем они в будущем предпочтут заниматься в границах определенного товарного рынка: либо оказывать услуги по передаче электроэнергии, либо осущест­влять электроснабжение потребителей. Совмещение двух этих видов деятельности, которое неизбежно ограничивает конкуренцию, станет недопустимым.

В то же время совмещение указанных видов деятельности на разных товарных рынках, в разных регионах республики никто запрещать не собирается!

– Как такое возможно? Либо запрещено, либо разрешено, третьего не дано.

– Из-за доступа к инфраструктуре. Кстати, проблемы с доступом к инфраструктуре, или, как ее еще называют, «ключевой мощности», есть не только в энергетике. Тут в первую очередь вспоминается проблема «последнего километра» в сфере железнодорожных перевозок, решением которой в 2022 году пришлось заняться самому Президенту страны.

На том самом заседании, посвященном вопросам демонополизации, помимо «пос­леднего километра» Главе государства рассказали о «коммунальном рабстве» (безальтернативный просмотр одних и тех же телеканалов, пользование услугами лифтов, домофонов), об отсутствии доступа к кабельной канализации «Казахтелекома», о монополии морских портов.

Тогда о проблеме с доступом к электрическим сетям РЭК ничего сказано не было. Вот и возникает закономерный вопрос: неужели у нас все вопросы, связанные с демонополизацией, Президент должен решать лично?!

– Предположим, олигополии разор­ваться не могут, а ЭСО совсем запретят. Что тогда?

– Возврат снабжения электроэнергией РЭКам будет иметь для нас всех исключительно негативный эффект. Во-первых, это еще больше укрепит олигополии. В регионах мы получим в лице РЭК «монстров»-монополистов, у которых не будет конкурентов, а значит, и абсолютно никакой мотивации снижать тарифы и развивать сервис для потребителей.

Тарифы на электроэнергию не снизятся, а вырастут, поскольку олигополии постараются все свои потери от ликвидации ЭСО – гарантирующих поставщиков и своих нерегулируемых ЭСО компенсировать через тарифы на электроснабжение РЭК. При этом нужно ли кому-то объяснять, что и в новой реальности олигополии найдут способ максимизировать свою прибыль?

– Какой выход предлагаете Вы?

– Нужна реформа розничного рынка электроэнергии: срочная, насколько это возможно, и глубокая, с развитием технологичных сервисов для потребителей в числе прочего. Для старта, как это ни странно, на текущем этапе вполне достаточно поддержать две инициативы АЗРК по внесению изменений в отраслевые Правила оптового рынка (даже не в Закон «Об электроэнергетике»).

Согласно им, во-первых, будет необходимо распространить адресную поддержку Единого закупщика электроэнергии исключительно на объемы электроэнергии для населения, как я уже упоминал выше, и, во-вторых, перевести взаимоотношения между ЭСО и РЭК в категорию публичного договора (или договора присоединения). Уже только это даст серьезный стимул для развития конкуренции на розничном рынке электроэнергии.

Кроме того, рынку электроэнергии давно нужен свой консультативный орган, который мог бы, консолидируя мнения максимального числа его участников, формировать для Министерства энергетики независимые рекомендации, чтобы последнее могло их учитывать при принятии важных отраслевых решений.

И что интересно, такой орган даже есть. Это Совет рынка, но, как и розничный рынок электроэнергии, он далек от прозрачности и эффективности, поскольку сформирован из представителей исключительно одной отраслевой ассоциации, не менее половины его состава не только аффиллированы между собой, но и представляют все те же олигополии.

– И в завершение позвольте уточнить: неужели в той же Латвии, которую Вы упомянули вначале, реформа прошла безболезненно?

– Латвия, повторюсь, начала реформу своего розничного рынка электроэнергии одновременно с нами, в 2004 году. Возможность выбирать себе поставщика электроэнергии домохозяйства страны получили с 2015 года. Сначала на рынке было четыре независимых ЭСО, а Latvenergo выполняло функции ЭСО – гарантирующего поставщика электроэнергии.

Сейчас же в относительно небольшой Латвии уже восемь независимых поставщиков электроэнергии для населения, а в Интернете действует ресурс «Сравнение тарифов электроэнергии для домашних хозяйств».

Любое из современных экономически развитых государств в новейшей истории преодолело три этапа: кризис (в США это «Великая депрессия», в Европе – Вторая мировая война), экономический подъем и неизбежное для него укрепление олигополий.

Потом наступал «момент истины»: либо начать ограничивать влияние олигополий и стимулировать развитие конкуренции, либо продолжать потакать им. Страны ОЭСР выбрали первое. А депутаты Мажилиса, предлагая запретить ЭСО, тем самым еще больше укрепят олигополии, следовательно, вся наша энергетика свернет не туда на пути реформ.

У нас нет лишних двадцати лет, и мы больше не можем позволить себе ошибаться!