Природные ресурсы - особый объект права в обновленной Конституции

В Послании президента Казахстана Касым-Жомарта Токаева от 1 сентября 2022 года было отмечено, что «справедливое распределение национальных богатств и предоставление равных возможностей каждому гражданину – ключевая цель наших реформ». Одним из объектов в системе национальных богатств Казахстана являются природные ресурсы, под которыми в пункте 3 статьи 6 Конституции Республики Казахстан названы земля, ее недра, воды, растительный и животный мир и другие ресурсы.

Закрепление в обновленной Конституции нормы о принадлежности названных объектов народу Казахстана вызвало одобрение в обществе и надежды на действительно справедливое распределение национальных богатств.

Однако реализация позитивных по своей сути норм Основного Закона за два истекших два года не нашла отражения на практике в жизни казахстанского общества. Причин тому видится несколько.

Так, буквальное понимание со стороны некоторых слоев населения возможности получения лично каждому в натуральном виде по определенной доле каждого вида природных ресурсов, конечно, утопично и неразумно. Полагаем, что именно поэтому пунктом 3 статьи 6 предусмотрено, что от имени народа право собственности осуществляет государство. Ведь только государство имеет специальные органы, организации, имеющие квалифицированные кадры, предназначенные организовывать деятельность по распределению и использованию различных видов природных ресурсов, в том числе осуществлять контроль за их правильным и эффективным использованием. Обратная сторона нормы об осуществлении права народа на природные ресурсы государством заключается в том, что народ как субъект права собственности сталкивается с многочисленными случаями нарушений его прав в процессе осуществления государством правомочий по владению, пользованию и распоряжению принадлежащими народу природными ресурсами.

В частности, в Послании отмечено, что общая площадь неиспользуемых или выданных с нарушением законодательства земель, составляет около 10 миллионов гектаров, а нехватка водных ресурсов является «серьезным барьером для устойчивого экономического развития страны», что влияет и на состояние национальной безопасности.

Другим фактором, препятствующим реализации рассматриваемой конституционной новеллы, является, на наш взгляд, отсутствие научной разработанности института «право собственности народа». В академической среде данный институт вызывает неоднозначные суждения.

Одним из первых свое мнение выразил доктор юридических наук, академик НАН РК профессор М.К. Сулейменов, проанализировав в том числе суть «общенародной собственности» в реалиях советского государства. Он полагает, что в частноправовых отношениях (право собственности) «народ» не может быть субъектом, носителем прав и обязанностей: «Собственник всегда должен быть персонифицирован, все остальные юридические формы не обеспечивают эффективной правовой защиты».

Профессор Мухамеджанов Э.Б. полагает, что народ как суверен является единственным источником государственной власти (п.1 статьи 3 Конституции), однако это аксиома сферы публичного права и нельзя данные правоотношения распространять на правоотношения, предусмотренные п.3 ст. 6 Конституции, т.к. это разные сферы правового регулирования.

Карагусов Ф.С. считает, что «отдав под контроль государства объекты материального и культурного наследия казахстанского народа, Конституция обусловила отчуждение народа от органически и исторически принадлежащего ему имущества и тем самым допустила практическую возможность, по крайней мере, необоснованного присвоения некоторых из таких имущественных объектов частными лицами, неэффективное использование и управление ими, недостаточность мер по обеспечению их сохранности и надлежащего содержания и другим негативным проявлениям».

Данная тема явилась предметом обсуждения на заседании Научно-консультативного совета при Конституционном Суде РК 7 июня 2024 г., где выступили с докладами академик НАН РК Сулейменов М.К., профессор Ильясова К.М., доцент Скрябин С.В. Рекомендации членов Научно-консультативного совета по итогам заседания были направлены заинтересованным государственным органам для рассмотрения в рамках в нормотворческой деятельности.

Третий фактор практической неэффективности конституционной новеллы заключается, на наш взгляд, в отсутствии механизма контроля посредством мониторинга реализации конституционных норм в отраслевом законодательстве. Представляется, что такой мониторинг необходим не только для контроля исполнения нормативных постановлений Конституционного Суда РК, но и за реализацией конституционных новелл именно в отраслевом законодательстве. Ныне должно стать аксиомой положение о том, что конституционный мониторинг является важным инструментом обеспечения правовой охраны Основного закона государства. Об этом было сказано и в Послании Конституционного Совета РК 2017 года.

Многие нарушения конституционной нормы о природных ресурсах происходят на местном уровне в деятельности местных исполнительных и представительных органов, на что также обращали внимание и глава государства, и орган конституционного контроля. Полагаем, что данная сфера также должна быть объектом конституционного мониторинга.

Реализацию норм статьи 6 Конституции РК на практике можно было бы начать путем изменения, в частности, формулировок в Актах обвинения по уголовным делам, в протоколах об административных правонарушениях, в исках в рамках гражданского судопроизводства. Так, при причинении имущественного вреда лесным угодьям, недрам, земельным участкам и другим природным ресурсам представляется необходимым указывать на причинение тем самым вреда не «государству», а «народу»; предметы виндикационных и негаторных исков формулировать как «истребование имущества, принадлежащего народу», «прекращение нарушения права владения/пользования народа». Действующие в системе прокуратуры Республики Казахстан подразделения по защите интересов государства возможно переименовать в смысле норм пункта 3 статьи 6 Конституции РК.  

Изложенные в статье мысли не являются бесспорными. Цель публикации - обратить внимание общества на создавшуюся проблему по реализации важнейшей нормы Основного Закона не только в отраслевом законодательстве, но главное - в практике деятельности государственных органов, судебной практике, в юридической науке и необходимости в этой связи применения механизма конституционного мониторинга.

Президентом Республики Казахстан К.К. Токаевым было сказано: «Обновленная Конституция задает совершенно новые стандарты политической системы с честными и открытыми правилами игры». Применительно к поднятым нами проблемным вопросам такие «правила игры» уже заложены в самой Конституции РК и Законе РК «О правовых актах». Приоритетность норм Конституции, их прямое действие являются аксиомой. В этой связи представляется необходимым применить объективно необходимые меры со стороны уполномоченных государственных органов по реальному введению в действие неэффективно реализуемых норм Основного Закона Республики Казахстан о принадлежности природных ресурсов народу Казахстана.