С 1 июля 2021 года в Казахстане заработают новые специализированные межрайонные адмсуды

С 1 июля 2021 года в Казахстане начнет функционировать административная юстиция - заработают новые специализированные межрайонные административные суды.

29 июня 2020 года Главой государства подписан Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (далее – АППК). Он вводится в действие с 1 июля 2021 года.

Проголосовав на республиканском референдуме, то есть весь казахстанский народ утвердил, что «в соответствии со ст.1 Конституции, Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы». Следовательно, внедрение административной юстиции должно стать важным шагом в развитии правового государства нашей республики и поднимет на более высокий уровень эффективность защиты конституционных прав казахстанских граждан.

Очень долго, более 11 лет обсуждалась целесообразность внедрения административной юстиции в Республике Казахстан. Были большие противники, особенно, институты исполнительной власти. Боялись, что граждане начнут требовать восстановления своих нарушенных прав в административно-правовой сфере. А это сфера самая болезненная, где массово нарушаются права наших граждан.

2 сентября 2019 года в Послании народу Казахстана Глава государства К-Ж.Токаев поставил задачу – внедрить административную юстицию. Президент страны однозначно стоял на позиции усиления эффективности защиты конституционных прав наших граждан, именно, в самой нарушаемой исполнительной сфере – как публично-правовые споры. Издается множество актов государственных органов, которые нарушают конституционные права граждан, а их обжалование – это долгий и сложный процесс.

Целью принятия АППК является внедрение и функционирование эффективных механизмов защиты прав граждан при рассмотрении публично-правовых споров, а также установление гарантий, которые позволят нашим гражданам реально принимать участие в процессе принятия решений органами власти. Основными задачами АППК является регулирование общественных отношений, связанных с административным судопроизводством по разрешению споров в сфере государственного управления, с осуществлением административных процедур. Этот институт называется административной юстицией.

Главной целью сопутствующего к АППК Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административного процедурно-процессуального законодательства Республики Казахстан» является приведение в соответствие норм отдельных законодательных актов РК с положениями нового кодекса, устранение правовых пробелов и коллизий, которые могут возникнуть при его применении. Кроме того, основная задача документа - введение обязательного досудебного порядка обжалования в сферах государственного управления, а также нового вида судопроизводства.

Тема внедрения и функционирования административной юстиции в РК обсуждается уже более одиннадцати лет, и на данный момент является одной из важнейших задач, стоящих перед нашим государством в рамках реализации правовых реформ.

В большинстве европейских стран, таких как Германия, Франция…институт административной юстиции функционирует в виде административного судопроизводства и административных судов. Обязательным признаком таких судов является рассмотрение именно публично-правовых споров между частным лицом и органом власти. Среди немецких ученых и юристов, изучавших вопросы административной юстиции, можно назвать dr Karl-Friedrich Meyer, Georg Schmidt, dr Martin Stuttmann, которые также работали в административных судах Германии. В Казахстане публично-правовые споры частных лиц с государственными органами на данный момент разрешаются в соответствии с требованиями Гражданского процессуального кодекса РК общими судами. Например, дело по спору между гражданином и государственным органом рассматривается судом общей юрисдикции. Спор между юридическим лицом и государственным органом – в специализированном экономическом суде. В то же время, специализированные административные суды в нашей республике рассматривают большое количество дел об административных правонарушениях, жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, а также мелкие уголовные дела, за совершение которых предусматривается административная мера взыскания в виде штрафа, лишения права управления транспортным средством, а также ареста.

В АППК, который подписал Президент Казахстана и начнет действовать с 1 июля текущего года, объединены два законопроекта: об административных процедурах и административно-процессуальный кодекс. Необходимость принятия вышеназванного кодекса была предусмотрена в Концепции правовой политики РК на период с 2010 до 2020 года (далее – Концепция).

Согласно положениям Концепции, указано, что следует обеспечить последовательную реализацию в законодательстве курса на строительство демократического, правового, светского и социального государства, основанного на принципах приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, разделения единой государственной власти на ветви и их

согласованного функционирования с использованием системы сдержек и противовесов. Считаем, что давно уже настало время выработать судебные механизмы защиты прав человека от нарушений со стороны публичной администрации.

В отличие от гражданского судопроизводства, по которым рассматриваются частноправовые споры, предметом административного судопроизводства должны быть публично-правовые споры с участием государственного органа. Вместе с тем, необходимо обратить внимание на то, что деятельность публичной администрации (государственных органов) должна быть под контролем со стороны административных судов.

Одними из первых в нашей республике среди ученых, судей, юристов, еще в 2009-2010 годах поднимали вопрос внедрения административной юстиции в РК, - это Н.И. Мамонтов, судья Верховного Суда РК в почетной отставке, М.И. Жумагулов, д.ю.н., Р.А., Р.К. Сарпеков, к.ю.н., профессор, Р.А. Подопригора, д.ю.н., глава представительства Германского общества по международному сотрудничеству (GIZ) Й. Пуделька, А.Габбасов, к.ю.н. и другие представители юридического сообщества, которые изначально говорили о том, что административные суды должны разрешать споры лиц с публичной администрацией, а не налагать административные взыскания, поскольку административная юстиция является правозащитным, а не карательным по отношению к лицу институтом. Только в таком случае, судьи административных судов своими решениями смогут внедрять в деятельность государственных органов лучшие мировые стандарты качественного управления.

Необходимо сказать, что многие российские ученые, изучавшие административное право, внесли свой вклад в развитие данного института на постсоветском пространстве. Например, еще в 1997 году Н.Ю. Хаманева, д.ю.н. в автореферате «Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти в РФ» говорила о том, что «впервые в РФ исследованы теоретические проблемы административно-правового спора как разновидности юридического конфликта между органом исполнительной власти и гражданином. Выявлены основания возникновения такого спора, предмет, задача, цель, внешние факторы, порождающие спор, стадии его развития, способы и гарантии разрешения. Предложена концепция построения системы органов административной юстиции в России, призванных разрешать административно-правовые споры. Внесены предложения по созданию нормативно-правовой базы функционирования этих органов».

Российский ученый И.В. Шмелев, к.ю.н. в своей статье «Об определении института административной юстиции» исходит из содержательных характеристик института административной юстиции, обозначенным Пилипенко А.Н., который выделяет 5 следующих основных его признаков: 1) административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности – осуществляется с соблюдением основных элементов судебного разбирательства; 2) одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель администрации. Традиционная классификация особенностей административной юстиции базируется на четырех основных способах осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четырех моделях или четырех системах административной юстиции) и, соответственно, четырех подходах к правовому и организационному оформлению данной защиты, т. е. к созданию системы специализированных органов — судов, трибуналов, коллегий и т. д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются: 1) административный, т. е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют "управленческим типом" (французским), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии); 2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России); 3) "квазисудебный" (англо-американский, "англосаксонский"), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США); 4) административно-судебный ("германский тип"), т. е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции") входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных странах: 1) страны, в которых отсутствует система административных судов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль); 2) страны, имеющие отдельные системы административных судов (некоторые страны Западной Европы).

К примеру, при написании автореферата на тему «Становление и развитие административной юстиции в РФ» Е.В. Смирнова, к.ю.н. использовала фундаментальные научные труды ученых-правоведов, анализировавших проблемы административной юстиции в дореволюционной России, советский и постсоветский периоды: Н.М.Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Лазаревского, А.И.Елистратова, М.Д.Загряцкова, В.Л.Кобалевского, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Ю.М. Козлова, А.Е. Лунева, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Н.Ю. Хаманевой. Смирновой Е.В. проанализированы взгляды ряда исследователей последних лет, высказанные в научной юридической периодике. Так, например, различные аспекты административной юстиции освещались в трудах А.В.Абсалямова, А.Т.Боннера, А.А. Дёмина, В.М.Жуйкова, В.В.Бойцовой, А.Б.Зеленцова, В.М.Лебедева, МЛ.Масленникова, Ю.И. Мигачева, В.И.Радченко, В.В.Сажиной, А.К.Соловьевой и других.

Известный юрист из Белоруси Е.В.Дубровин, к.ю.н. в своей статье «Понятие административной юстиции и перспективы ее развития в Республике Белорусь» подчеркивает, что в их государстве споры между гражданами (юридическими лицами) и государственными органами рассматриваются общими и хозяйственными судами в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (т.е. Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь) и производства по делам о проверке законности ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления, должностных лиц (Хозяйственным процессуальным кодексом Республики Белорусь).

В Казахстане в настоящее время, в рамках исполнения поручения Главы государства К-Ж.Токаева, данного в Послании народу Казахстана, принятый АППК объединил в себе нормы по регулированию административных процедур и нормы по регулированию административного судопроизводства. Его главной целью, с одной стороны, - является обеспечение гарантий, которые позволяют гражданам активно принимать участие в процессе принятия управленческих решений, с другой стороны, - установить эффективные механизмы защиты прав граждан при рассмотрении публично-правовых споров в вышестоящем государственном органе и административном суде.

Нормы АППК в первую очередь касаются таких сфер, как оказание государственных услуг, обеспечение государственного контроля и надзора, разрешительные и уведомительные процедуры, их оспаривание и другие важные моменты.

Считаем, что положительным достижением АППК является:

- введение понятия «административный орган», позволяющий распространять нормы проекта Кодекса как государственных, так и негосударственных органов в том случае, - если она связана с реализацией прав граждан;

- введение дополнительных принципов с целью защиты частных лиц от злоупотреблений со стороны органов власти: «принцип приоритета прав», который обяжет правоприменителей толковать все противоречия и неясности актов законодательства в пользу граждан; «принцип соразмерности» даст возможность проверить устанавливаемые ограничения с учетом пригодности, необходимости и пропорциональности преследуемой цели;

- установление процедурных гибких гарантий заинтересованного гражданина до принятия окончательного решения органом власти. При этом, каждому гражданину предоставляется возможность ознакомиться с материалами, на основе которых административный орган вынес правовое решение;

- закрепление последовательности процедурных стадий органов власти от стадии возбуждения процедуры до принятия решения;

- внедрение особого порядка отмены правовых решений государственного органа;

- внедрение механизмов административной юстиции, то есть административного вида судопроизводства с активной ролью судьи в процессе собирания доказательств;

- внедрение института судебного контроля за исполнением судебных актов;

- введение возможности применения судами денежных взысканий как одного из видов процессуального принуждения;

- введение процедуры обязательного досудебного обжалования решений, за исключением отдельных категорий споров. При этом, предусматривается возможность проверки решений на предмет законности и целесообразности.

Полагаем, что досудебный способ обжалования, введенный в АППК, даст возможность административному органу самому проверить и исправить возможные ошибки. В связи с чем, повысится эффективность, компетентность работы государственного органа. За этим должно последовать и сокращение нагрузки на суд.

Вместе с этим, необходимо отметить, что немаловажную работу проделала также рабочая группа депутатов Мажилиса Парламента РК, которая внесла на стадии обсуждения проекта АППК ряд предложений и корректировок, направленные на законодательное улучшение в сфере административного судопроизводства, и которые нашли свое место в АППК:

- обоснованно поставлен вопрос на утрату Закона РК «Об административных процедурах» и Закона РК «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц»;

- изменено понятие «обращение», на данный момент оно включает в себя заявления и жалобы. Остальные виды обращений, как запрос и другие, будут рассматриваться государственными органами в упрощенном порядке;

- оставлен прокурорский надзор за работой государственных органов, также право обращения граждан к прокурору;

- сокращены разумные сроки рассмотрения административных дел, вместо «не более шести месяцев» - на разумный срок, но «не более трех месяцев с момента предъявления иска». При этом, по делам особой важности, этот срок может быть продлен мотивированным определением судьи, но не более чем на три месяца;

- установлена возможность проведения примирения в порядке партисипативной процедуры;

- расширены основания для взыскания денежных сумм судом не только за неисполнение решения суда, но и за злоупотребление процессуальными

правами, затягивание рассмотрения дела, неуважения к суду. Предусмотрен порядок наложения повторного взыскания.

Изучая перспективу функционирования административной юстиции в РК, также с учетом зарубежного опыта, в частности, - «германской модели», считаем целесообразным в дальнейшем обсудить вопрос «разумного срока» для рассмотрения дела по существу, поскольку трехмесячный срок недостаточен для полного и объективного рассмотрения административного дела.

К примеру, в Германии судья имеет разумный срок для рассмотрения того или иного дела, и как правило, этот срок определяет сам судья. Для составления судебного акта по административному делу законом предусмотрен пятнадцатидневный срок. Благодаря таким возможностям, каждое дело рассматривается очень тщательно и качественно, решения судей обжалуются очень редко.

Кроме того, полагаем также на примере «германской модели» административной юстиции, в последующем - удлинить сроки подачи исков об оспаривании действий госоргана, так как предусматриваемый в АППК месячный срок - недостаточен, чтобы гражданин подготовился к делу. Также обращаем внимание на то, что с учетом норм АППК предполагается в обязательном порядке до суда пройти гражданам досудебное производство с жалобой в вышестоящий госорган, однако, могут быть различные исключения, к примеру, при оспаривании камерального контроля нет необходимости идти в вышестоящий орган.

В 2019 году нами были направлены в Верховный суд РК следующие предложения к проекту АППК с учетом примера германской модели:

- Ввести в главу 2 Проекта «Основные задачи и принципы законодательства об административных процедурах и административном судопроизводстве» ст. 25 – Принцип толкования законодательства.

Обоснование: Суды административной юстиции должны преследовать цель – предоставить гражданам эффективную защиту прав. Полагаем, что этот принцип будет способствовать единому толкованию закона, отвечать интересам госорганов и граждан.

- Предусмотреть ст. 26 главы 2 Проекта – Инквизиционный принцип.

Обоснование: Административный суд должен выяснять все обстоятельства дела по собственной инициативе. Стороны могут содействовать этому. Суд собирает все доказательства по делу. Судья может потребовать от государственного органа предоставить доказательства к определенному сроку в письменном виде, назначить экспертизу, произвести осмотр.

- Дополнить главу 25 «Административный иск и его виды» статьями:

1) Иск об исполнении обязательства.

Обоснование: при помощи данного иска истец может требовать вынесения административного акта, о вынесении которого истец ранее подал заявление в исполнительный орган, который отказал ему в этом. Также данный вид иска касается случая, когда исполнительный орган после принятия заявления о вынесении решения бездействует свыше месяца.

2) иск о нормоконтроле;

Обоснование: с помощью данного иска истец может просить признать недействительным подзаконный нормативный акт, выданного органом исполнительной власти, и который тем самым устанавливает права и обязанности.

- Дополнить главу 26. «Решение вопроса о назначении судебного разбирательства и предварительное слушание» статьей – Право участия омбудсмена в процессе.

Обоснование: Полагаем, что уполномоченный по правам человека должен иметь право участия в процессе. У него могут быть такие же права, как и у истца. Если истец не возражает, то он может совершать все процессуальные действия.

- Предусмотреть новую главу в Проекте под названием «Досудебное производство».

Обоснование: Жалоба на обременяющий административный акт должна подаваться в вышестоящий государственный орган в течение одного месяца с момента получения административного акта.

В таких случаях подача иска должна быть исключена до тех пор, пока вышестоящий госорган не примет решение по поданной жалобе.

В случае подачи жалобы исчисление срока для подачи иска должно начинаться с момента вручения решения по жалобе, принятого вышестоящим госорганом.

После чего, вышестоящий госорган проверяет правомерность решения нижестоящего госоргана (об отказе в выдаче или невыдаче решения) по поступившему заявлению.

- Дополнить главу 29 «Решение суда» статьями:

1) обоснованность иска об исполнении обязательств.

Обоснование: Иск об исполнении обязательства является обоснованным, если истец имеет право требования совершения административного акта, о котором он подал заявление, либо совершения другого действия. При этом, суд может обязать исполнительный орган совершить определенное действие, если суд готов к вынесению решения. В противоположном случае суд обязывает ответчика принять новое решение с учетом мнения суда.

2) обоснованность иска о нормоконтроле.

Обоснование: Данный иск является обоснованным, если нормативно-правовой акт нарушает право. В случае обоснованности иска о нормоконтроле суд признает нормативно-правовой акт ничтожным. И это решение должно быть обязательным для всех.

3) Перепроверка решений по усмотрению.

Обоснование: Если исполнительный орган действует по своему усмотрению в пределах своих полномочий, суд должен иметь право проверить, является ли административный акт или отказ о вынесении и не вынесении акта противозаконными.

- Предусмотреть в главе 34 «Исполнение судебных актов» статью – Исполнение в отношении госорганов.

Обоснование: В случаях, если исполнение должно быть обращено на госорган, то недопустимо его обращение на предметы, необходимые для выполнения публичных задач. Взамен может быть наложен арест на денежные средства в качестве залога.

Если госорган не исполняет судебное решение о выполнении определенного обязательства, то суд первой инстанции должен иметь возможность по ходатайству сторон наложить на него принудительный штраф. Кроме того, суд может издавать угрозу наложения принудительного штрафа в виде письма. При этом, принудительный штраф может перечисляться в определенный резервный фонд государства.

- Включить в главу 6 «Участники административного процесса»:

1) Привлечение третьего лица.

Обоснование: Суд может привлекать третьих лиц к участию в деле, если исход дела затрагивает их интересы. Суд обязан привлечь третьих лиц к участию в процессе, если решение суда затрагивает их права и интересы. Третьи лица должны обладать всеми правами и обязанностями участника процесса.

2) Прокурор.

Обоснование: Участником процесса может быть прокурор. Он играет большую роль и может подавать иски, если исполнительный орган не удовлетворил его заявление. Его роль должна сводиться к оказанию поддержки интересов граждан.

3) Омбудсмен.

Обоснование: Омбудсмен имеет право вступить в процесс на любой стадии, он обладает такими же правами как и истец, однако, он не может совершать процессуальные действия, если истец возражает.

- Предусмотреть в Проекте главы 27 «Судебное разбирательство» статью – Показательный процесс.

Обоснование: Если правомерность какого-либо акта госоргана является предметом более десяти дел, то суд, выслушав участников процесса, может провести один или несколько показательных процессов и приостановить остальные процессы определением, которое обжалованию не подлежит.

После вступления в законную силу решения по показательным процессам суд может разрешить проводить остальные процессы, без проведения устного разбирательства при условии, что приостановленные другие процессы не имеют правовых особенностей и обстоятельства дела выяснены.

Такие дела могут затрагивать большое количество граждан, например, разрешение на строительство электростанции. На основе этого может возникнуть множество однородных административных дел, и, как следствие, возрастет нагрузка административных судов. В подобных случаях, при наличии десяти и более однородных дел, судья может рассмотреть одно дело как показательное, приостановив производство по всем другим делам.

- Дополнить ст. 35 «Примирительные процедуры» статьей – Мировое соглашение.

Обоснование: Участники процесса могут заключить мировое соглашение, если они могут распоряжаться предметом спора, чтобы частично или полностью разрешить публично-правовой спор. Это протоколируется судом.

Судебное мировое соглашение может заключаться путем письменного согласия участников процесса с предложением суда, которое оформляется в виде определения.

Судебное мировое соглашение завершает спор и отличается от внесудебного соглашения. Госорган связан рамками права и законов, поэтому не может свободно идти на уступки. Например, если истец предъявляет требование о выдаче разрешения на строительство объекта, то у госоргана это право есть или его нет.

Мировое соглашение может применяться в административном процессе, когда речь идет о денежных требованиях.

- В глава 19 «Расходы» предусмотреть статью – «Обязанность несения расходов», «Расходы третьего лица».

Обоснование: Участники процесса несут расходы судебного производства в случае, если они проиграли процесс.

Сторона по делу, которая отзывает иск или жалобу несет возникшие процессуальные расходы. Расходы, возникшие по вине одного из сторон по делу, должны быть возложены на этого участника.

В случае, если публично-правовой спор завершился мировым соглашением, при этом участники процесса не заключили договоренности о расходах, то судебные расходы должны возлагаться на поровну на истца и ответчика. Внесудебные расходы участники несут сами.

В случае частичной победы на процессе, необходимо предусмотреть возможность соразмерного пропорционального распределения процессуальных расходов.

«Расходы третьего лица».

Обоснование: На привлеченное к участию в деле третье лицо могут быть возложены расходы, если оно подавало заявление, ходатайство или жалобу.

Внесудебные расходы привлеченного третьего лица могут возмещаться в случае, когда суд возлагает их на проигравшую сторону.

С 1 июля текущего года в республике планируется функционирование новых специализированных межрайонных административных судов, которые будут специализироваться на публично-правовых спорах. А действующие административные суды будут называться специализированными межрайонными судами по административным правонарушениям.

Для усиления защиты прав граждан в республике будет создан 21 новый административный суд, из них 17 областных в административных центрах и дополнительно 4 - в городах Каскелене, Семее, Жезказгане, Экибастузе.

В Верховном суде РК предлагают создать судебную коллегию по административным делам, а существующую специализированную судебную коллегию упразднить. В областных судах также предлагают сформировать соответствующие судебные коллегии, об этом стало известно на пленарном заседании Мажилиса в ходе принятия законопроекта «О судебной системе и статусе судей РК».

Необходимо отметить, что в ходе онлайн-брифинга на площадке Службы центральных коммуникаций при Президенте РК судья Верховного Суда РК А.Тукиев рассказал, - как будут отбирать судей в новые административные суды. Он разъяснил, что отбор судей в новые административные суды будет проходить по правилам, установленным двумя законами: это Конституционный закон «О судебной системе и статусе судей» и Закон «О высшем судебном совете». С его слов, - никаких исключений не будет. В соответствии с вышеназванными законами, в конкурсе могут участвовать любые действующие судьи, а также граждане, которые отвечают требованиям, предусмотренным законом «О судебной системе». По его словам, это очень транспарентная и открытая процедура.

Очень важно знать, что основной целью административной юстиции является предоставление возможности оперативно, четко, справедливо и законно регулировать отношения частных лиц с государственными органами. Задача административной юстиции – охрана прав и свобод граждан от незаконных действий (бездействий) органов государственного управления.

Считаем, что функционирование административной юстиции будет способствовать улучшению работы различных государственных органов, а также повлияет на качество выносимых решений публичной администрации. Выражаем надежду, что принятый Административного процедурно-процессуальный кодекс позволит не только усилить защиту прав граждан при рассмотрении споров с органами власти, но и повысить гражданскую активность в процессе принятия управленческих решений на уровне государства, а механизмы административной юстиции получат высокий уровень доверия у граждан.