Административной юстиции – пять лет

У права, как и у человека, есть моменты взросления. Они не всегда заметны сразу. Не сопровождаются громкими жестами, не меняют в одночасье внешний облик государства, не становятся мгновенно частью публичной риторики. Но на каком-то этапе меняется сама интонация отношений между властью и человеком. Там, где раньше было достаточно сослать­ся на полномочие, возникает обязанность его объяснить.

Так в Казахстане рождалась административная юстиция. Сегодня о ней говорят как о состоявшемся институте. Есть специализированные суды, есть Административный процедурно-процессуальный кодекс, есть практика и профессиональный язык.

Государство веками привыкло быть последним словом. Адмюсти­ция впервые поставила после него знак вопроса: а вправе ли, законно ли? И теперь государство входит в суд стороной, которая не просто может сослаться на свое полномочие – оно обязано доказать, что воспользовалось им законно. Принадлежность к публичной власти не освобож­дает от бремени доказывания.

Точкой отсчета нужно считать Концепцию правовой политики РК на 2010–2020 годы, утверж­денную указом Президента, в которой был поставлен вопрос об административной юстиции как механизме разрешения публично-­правовых споров. Там же появилась идея процессуального обособления таких споров и развития административного судопроизводства как самостоя­тельной формы правосудия.

Иногда все начинается именно так: новая идея входит в государственный язык и только потом – в государственный механизм. А между ними – самый долгий и наименее заметный для публики этап: обсуждения, проекты, согласования, сопротивление привычек. Снаружи кажется, что движение слишком медленное. На деле именно тогда решается, останется ли реформа красивой концепцией или станет реальностью.

Для адмюстиции Казахстана­ таким переломным стал период,­ когда страну возглавил Касым-Жомарт Токаев. При нем идея, долго существовавшая как важное, но все же перспективное направление, была доведена до состояния полноценного государственного института. В каждой крупной реформе есть момент, когда ей необходима политическая воля – готовность довести дело до конца и придать новому институту юридическую форму, а главное – государственный смысл.

Новый Административный процедурно-процессуальный кодекс вводился в соответствии с логикой «слышащего государства», и в этой формуле лучше всего слышна внутренняя суть реформы. Административная юстиция – это не просто еще одна процессуальная специализация. Это способ заставить государство слушать и отвечать.

Когда Президент говорил, что административная юстиция по-новому выстраивает отношения между госаппаратом и гражданами, а все неясности и противоречия законодательства должны толковаться в пользу граждан и бизнеса, это было важно не как сопроводительная риторика, а как смысловая формула происходящего. Государству предстояло отказаться от внутреннего ощущения, что его позиция в споре уже по определению весомее. Теперь ему нужно было входить в суд как стороне, чьи действия проверяются содержательно, а не формально.

В этом роль Касым-Жомарта Токаева трудно переоценить. Государство в буквальном смысле согласилось на более строгую правовую дисциплину в отношениях с собственным гражданином. Для любой власти это серьезный шаг.

За политическим решением всегда следует большая внут­ренняя работа. Для административной юстиции одним из ключевых людей этого этапа был председатель Верховного суда Жакып Асанов – человек, который осознавал масштаб реформы, готовил новую модель организационно, кадрово и методически и стал ее главным внут­ренним двигателем. Он хорошо понимал: мало написать сильный кодекс, нужно сделать так, чтобы система не «переварила»­ его по старым привычкам и не превратила новую юстицию в старую практику под новым названием.

А потом наступило 1 июля 2021 года. Именно в этот день в Казахстане вступил в силу АППК, и одновременно начали работу специализированные административные суды. Пошли первые иски: налоговые споры, земельные конфликты, обжалование результатов госзакупок, оспаривание действий судебных исполнителей и актов местных органов власти. Судья в Шымкенте или Усть-Каменогорске получал дело, в котором административный орган впервые должен был доказывать свою правоту, а не гражданин ее опровергать. Готовых ответов не было ни у кого, а они требовались прямо сейчас.

Перелом заключался не в появлении новой вывески, а в смене процессуальной философии. АППК закрепил активную роль суда: он получил право и обязанность самостоятельно, полно и объективно исследовать обстоятельства дела, при необходимости – истребовать дополнительные доказательства. В делах об оспаривании административного акта бремя доказывания возлагалось на госорган. Хотя раньше гражданин часто должен был сам доказывать, что государство ошиблось.

Центром тяжести в этот период стала Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного суда, где решалось, будет ли новый кодекс работать или превратится в декла­рацию. На нее легла нагрузка, которая редко достается уже сложившимся институтам: одновременно рассматривать дела, помогать судам в регионах, вырабатывать подходы, удерживать единую логику АППК и не дать новой модели застыть в прежних процессуальных привычках.

Сила первого состава СКАД заключалась в сочетании разных профессиональных миров. Кос­тяк коллегии составили судьи с большим опытом в гражданских и экономических спорах – Нуржан Кайыпжан, Ирина Калашникова, Жанна Ермагамбетова, Сембек Баймаханов. Они знали, как не потерять суть судебного разбирательства в суете запуска.

Рядом с ними оказались люди другого склада – Дана Токмурзина, Герман Нурбаев, Ербол Умралиев, Аслан Тукиев, а чуть позднее – Берик Нажмиденов – юристы без судейского прошлого, зато с реальным пониманием того, как рождается административное решение и чем оно оборачивается для тех, кто его получает. Для консервативной судебной системы это был шаг почти дерзкий: Верховный суд переставал быть закрытым миром людей, всю жизнь шедших по одной ведомственной лестнице.

Адмюстиция с самого начала требовала хорошей судейской школы, знания того, как устроена власть изнутри. Она рассматривала споры, в которых государство выступает действующим аппаратом со своими процедурами, интересами и привычкой считать себя правым. Привлечение юристов без судебного опыта было не случайным кадровым экспериментом, а попыткой дать новому суду объемное зрение.

История ранней адмюстиции была бы неполной, если говорить только о судьях на вершине системы. Огромная организационно-техническая нагрузка в тот период легла на Салтанат Шамшинурову – заведующую секретариатом СКАД. Новый институт создается судебными актами с одной стороны и человеческой собранностью, выносливостью, готовностью не считаться с личным временем – с другой. На таких людях часто держится то, что потом в официальной истории будет названо коротко – успешным запуском.

Верховный суд задавал направление, разъяснял, формировал подходы. Но живую практику создавали судьи на местах. Рядом с ними всегда были те, о ком часто забывают: сотрудники аппаратов судов, помощники, секретари судебных заседаний, специалисты.

Первый год нужно было объяс­нять, почему активная роль суда не разрушает беспристрастность, а восстанавливает реальное процессуальное равновесие. Нужно было убеждать, что публично-правовой спор нельзя мерить той же линейкой, что обычный гражданский; следить за тем, чтобы реформа не превратилась в красивую вывеску без внутреннего содержания. Но в Казахстане появился суд, в котором человек в споре с государством перестал быть заведомо слабой стороной.