Как выжить в условиях BANI

Казахстан вступает в новый этап развития в условиях обострившихся глобальных вызовов и геополитической напряженности.

Новая реальность, в которой мы живем, экспертами описывается акронимом BANI: Brittle – хрупкий, Anxious – тревожный, Nonlinear – нелинейный, Incomprehensible – непостижимый.

Пандемия показала, что в критические моменты взоры граж­дан справедливо обращаются к государству в ожидании от него оказания качественных госуслуг и своевременного адекватного ответа на возникающие вызовы. В то же время, оперативно реагируя на проблемы, демонстрируя адаптивность и гибкость, правительства одновременно призваны сохранять приверженность стратегическим приоритетам, связанным с такими глобальными вызовами, как истощение природных ресурсов, демографический сдвиг, продовольственный и энергетический кризисы.

В этих условиях наряду с такими фундаментальными факторами эффективности государственного управления, как транспарентность, подотчетность, эластичность и гибкость, актуализируется и ряд факторов, связанных с особеннос­тями новой реальности.

Новые технологии, ответственность и доверие

Новая реальность характеризуется бурным развитием информационных технологий, открывающих беспрецедентные возможности для повышения качества оказания госуслуг и совершенствования внутренних механизмов функционирования госаппарата.

Государственное управление, активно внедряя цифровые инновации, выходит на новый технологический уровень. Передовые экономики, в частности Южная Корея, Дания, Эстония, Великобритания, показывают пример эффективного использования инноваций при оказании госус­луг, обеспечения безопасности, активного вовлечения граждан в процесс принятия решений на всех уровнях государственного управления с использованием возможностей электронного правительства и других цифровых платформ.

Отрадно отметить, что Казах­стан также делает заметные успехи в этом направлении, что нашло отражение в рейтинге E-Government­ Development Index, составляемом ООН, где наша страна занимает 28-е место в мире.

В то же время история человечества показывает, что овладение новыми технологиями требует осознания нового уровня ответственности, так как возрастает цена ошибок. Наиболее яркий историчес­кий пример – атомная и ядерная энергия. В контексте государственного управления это означает возрастающее значение защиты прав человека, этических требований и корпоративной культуры.

Следовательно, существует необходимость поиска нового баланса, соответствующего новой реальности, что должно найти отражение в национальном и меж­дународном праве. Я, например, полагаю: в нынешних условиях доступ к Интернету должен стать неотъемлемым правом человека и гражданина.

Это позволяет гражданам сопоставлять решения, принятые своими правительствами, с ответами на аналогичные вызовы правительств других стран, что закладывает основу роста ожиданий граждан, по сути, соз­давая виртуальную квазиконкурент­ную среду деятельности госор­ганов, являющихся по своей природе монополистами.

Указанное, наряду с повсеместным ростом популизма, огромным потоком фейков, а также широким распространением инструментов гибридной борьбы, выдвигает на передний план вопрос эффективной коммуникации в целях обеспечения достаточного уровня доверия граждан.

Следует отметить, что доверие является не только общественной ценностью, но и эффективным административным капиталом, так как создает основу увереннос­ти в рациональности действий правительства.

О балансах и упрощении

В своем стремлении к так называемым быстрым победам ведомствам свойственно иногда отходить от стратегических прио­ритетов, имеет место прес­ледование только узковедомственных целей без учета всего комплекса их последствий.

В этой связи крайне важным является обеспечение общегосударственного подхода, что требует интенсивной координационной работы в период выработки стратегических планов и их реализации.

Одним из условий эффектив­нос­ти государственного управления является также обеспечение баланса полномочий, ресурсов и ответственности как по горизонтали, так и по вертикали гос­управления. Каждый уровень и каждый госорган должны нес­ти ответственность только за данные им соответствующие полномочия и ресурсы.

Дисбаланс может порождать проблемы, имеющие долгосроч­ные последствия. Возьмем, например, вопросы образования и здравоохранения. Изъятие у районов и городов функций в этих сферах привело к оторванности не только акимов, маслихатов, но и всего актива данных уровней управления от вопросов, затрагивающих интересы каждого жителя.

По примеру ряда стран здесь можно было бы ввести следующий механизм. Вопросы оплаты труда, а также методического руководства, обеспечения оборудованием, учебниками, пособиями и конт­роля качества услуг оставить в ведении областных управлений. В то же время вопросы коммунального обеспечения, текущего содержания зданий, их ремонта и реализации кадровой политики нужно передать в ведение городов и районов. На практике в любом случае ответственность за эти воп­росы возлагается именно на них.

Общество должно знать, какой уровень власти (или какой госор­ган) несет ответственность за решение той или иной проблемы, оказание тех или иных услуг. Информированность населения о сферах ответственности зак­ладывает основу формирования рациональных требований к действиям властей и так называе­мого политического вкуса, что важно при переходе к выборности акимов районов (городов).

Решающее значение имеет также четкое разграничение полномочий между политическими и карьерными госслужащими. Передовой опыт показывает: основной миссией политичес­ких госслужащих должно быть обеспечение общественной поддержки проводимой политики в соответствующей отрасли (или регионе), обеспечение поддерж­ки Парламентом и маслихатами проектов нормативных правовых актов и бюджета, а также стратегический менеджмент.

Политический и стратегичес­кий менеджмент предполагают лидерство политических госслужащих при выработке стратегии, приоритетов, разработке бюджета (обеспечивая его соответствие стратегическим целям), а также при осуществлении контроля за результатами.

Несмотря на всю привлекательность операционного менеджмента, политическим госслужащим важно передать его руководителям аппаратов и профессиональным госслужащим, чтобы иметь время и ресурсы налаживания эффективных коммуникаций для обеспечения общественного доверия.

Таким образом, четкость разграничения полномочий и ответственности может быть одним из инструментов повышения доверия.

Характеристики современного мира обуславливают отход от жестких иерархических структур, широкого использования гибких подходов, которые включают в себя гибкие структуры, agile-менеджмент и возможности гибких схем найма и контракта.

Следующей задачей является сокращение излишнего бумаготвор­чества и потока ненужной­ информации.

Особенностью стран региона является то, что в системе государственного управления циркулирует огромный объем информации, не используемой для принятия решения. Чрезмерная централизация управления, контроль процесса, а не результата стали истоками появления бумаготворчества в госаппарате. Проведение так называемых протокольных совещаний по воп­росам, относящимся к ведению нижестоящих органов, также порождает излишний документо­оборот. Сверх­централизованный контроль порождает излишний бюрократизм и является дорогостоящим и неэффективным инструментом управления.

Приоритетным нап­равлением развития должно стать упрощение бизнес-процессов внутри гос­аппарата, оказания гос­услуг, а также норм законодательства.

Полагаю, что закон прогрессирующего упрощения справедлив и для сис­тем государственного управления.

В ряде стран как проекты нормативных правовых актов, так и бизнес-процессы анализируются с точки зрения их простоты и удобства использования. Например, в США есть офис OIRA (Office of Information and Regulatory Affairs), который занимается изучением проектов постановлений и законов с точки зрения удобства применения.

Следует отметить, что Указ Главы государства «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата» от 13 апреля текущего года заложил основу системных мер по снижению уровня бюрократии и сокращению излишнего документооборота.

Зло, с которым нужно бороться

Коррупция, ложась тяжким бременем на всю страну, подрывает основы социально-экономической политики и унижает достоинство нации.

Исходя из реалий нашей жизни, фундаментальными мерами снижения потенциала и уровня коррупции являются следующие шаги.

Первое. Сокращение доли государства в экономике.

Второе. Обеспечение прозрач­ности при распределении общественных благ, земель, госзакупок, приватизации, гос­инвестиций, льгот (налоговых) и преференций (тарифных), а также в деятельности квазигосударственного сектора (в том числе в части управления госактивами).

Этому способствует применение блокчейна, а также возможнос­тей Интернета. Так, в Словении работает электронный ресурс www.erar.si,
отражаю­щий все транзакции госорганов в реальном времени.

Снижению коррупции будет способствовать монетизация отдельных благ, предоставляемых государственным и граж­данским служащим, например, в виде служебного жилья, содержание и управление которыми само по себе несет коррупционные риски.

Третье. Борьба с коррупцией в правоохранительных органах и судебной системе.

Четвертое. Четкое разграничение функций между органами, ответственными за борьбу с коррупцией.

Здесь хотелось бы привести в пример Эстонию, где три госор­гана осуществляют борьбу с коррупцией. В частности, Цент­ральная криминальная полиция расследует дела в отношении рядовых служащих, Департамент полиции безопасности рассмат­ривает дела, связанные с высшими должностными лицами, а в компетенцию прокуратуры входят дела касательно чиновников, работающих в правоохранительных учреждениях.

Пятое. Принятие отдельного закона о конфликте интересов.

Многие другие аспекты инс­титуционального и законодательного обеспечения системы противодействия коррупции изложены в уникальной публикации «Предот­вращение и борьба с коррупцией в постсоциалистичес­ких странах», подготовленной руководителем рабочей группы ОЭСР по борьбе с взяточничеством Д. Кош по заказу Астанинского хаба государственной службы, с которой можно ознакомиться на сайте хаба.

Кадры, культура и среда

Президент Касым-Жомарт Токаев провозгласил необходимость создания человекоцентричной модели государственного управления, в которой главными ценностями являются граждане и их благополучие, что соответствует передовым практикам.

Несомненно, данный подход должен реализоваться и в отношении самих госслужащих. Качество человеческих ресурсов госслужбы и условия их работы оказывают влия­ние на все остальные сферы жизни. Не случайно Отто фон Бисмарк говорил: «С плохими законами и хорошими чиновниками вполне можно править страной, но, если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы».

В этой связи совершенствование систем отбора, продвижения и удержания кадров необходимо осуществлять с учетом наличия «скоростных лифтов» для наиболее талантливых при одновременном усилении сис­тем защиты меритократии.

В новой реальности представляется приоритетным развитие гибких схем найма и контрактов, включая ad-hoc (по выбору), в системе­ государственной службы. Гибкие формы организации труда госслужащих, с одной стороны, позволяют экономить адми­нистративные расходы, а с другой – соз­дают благоприятные условия, при которых сотрудники начинают больше ценить рабочую атмосферу, среду и отношения. Примечательно, что Агентство по делам госслужбы, реализуя поручения Президента о переходе к стратегичес­кому HR-менеджменту, иниции­рует соответст­вующие новеллы в трудовое законодательство.

Ключевым фактором эффективности государственного управления, играющим решаю­щую роль в определении ценностных установок госслужащих, влияя на их мотивы и поведение, являются корпоративная культура и инс­титуциональная среда.

В этой связи важно развивать корпоративную культуру, основанную на уважении труда, времени, достоинства, прав и свобод, что поз­волит раскрыть и полноценно реализовать потенциал и знание госслужащих.

Отрадно, что впервые начаты исследования влияния ценностей и культуры на государственное управление.

Госуправление и политические реформы

Экспертное сообщество едино во мнении, что эффективность госуправления в значительной мере определяется политической системой. Именно политическая система связывает судьбу политических госслужащих с мнением и волеизлиянием граждан. Соответственно, именно политическая сис­тема закладывает эластичность, то есть чувствительность госуп­равления к нуж­дам и чаяниям граждан.

Конечно, повышение качества госуслуг и улучшение процессов внутри госаппарата возможны в рамках любой политической системы,­ но надо также понимать, что профессиональные госслужащие выполняют поручения политических госслужащих, следовательно, отдача от их знаний и квалификации лимитируется характеристиками политической системы.

Эффективность профессиональных госслужащих также определяется тем, насколько рационально и гибко выстроена административная система, то есть распределение полномочий, ресурсов и ответственности между уровнями государственного управления как по горизонтали, так и по вертикали.

Для наглядности взаимоотно­шения между политической, адми­нистративной и операционно-технологическими системами можно представить в виде матрешек. Большая матрешка – политическая система, средняя – это административная система, а внутренняя – операционно-технологические системы, которые включают в себя госслужбу.

Как бы ни развивались внут­ренние системы, их предельные возможности ограничены характеристиками внешних систем. И не случайно Президент Касым-Жомарт Токаев в Послании в 2019 году подчеркнул: «Политическая надстройка должна соответствовать глубоким экономическим преобразованиям, в противном случае может прои­зойти торможение реформ».

Выше уже отмечено, что это очень важно и с точки зрения эффективности госуправления.

В частности, это становится очевидным при анализе международных рейтингов. Наше государство занимает более высокие позиции в направлениях (Doing Business, e-gov и другие), связанных с профессионализмом госслужащих и возможностью инвестирования, развития операционно-технологических систем (реформа государственной службы, бюджетные реформы, электронное правительство, центры обслуживания населения и другие).

В то же время более низкие позиции оно занимает в областях, которые в определяющей степени связаны с политической системой (Индекс восприя­тия коррупции Трансперенси Интернешнл, показатели по борьбе с коррупцией и верховенство закона Индикаторов государственного управления Всемирного банка, Индекс недееспособности (слабости) государств Fragile States Index).

Последнее не позволяет в полной мере получать положительный эффект от высоких дости­жений в развитии операционно-технологических систем.

...Эффективность государственного управления зависит от множества факторов. При этом, как показывает мировой опыт, универсальных моделей эффективного управления не существует, так как каждое правительство действует в уникальных историко-культурных и геополитических условиях.

После перерыва, связанного с пандемией, у меня была возможность пообщаться с руководителями госорганов, учеными и экспертами из ряда стран Азии, Европы, Америки, СНГ. Отрадно было видеть, что в эту эпоху BANI, турбулентной среды, о которых мы говорили, растут авторитет Казахстана и понимание проводимой его руководством политики.

Оптимизм вселяет также то, что в последнее время повышается открытость госорганов при разработке самих нормативных правовых актов.

В качестве примера можно привести процесс подготовки концепции развития государственного управления, указа по дебюрократизации, концептуальных подходов перехода к стратегическому HR на госслужбе, когда к их подготовке активно привлекалось эксперт­ное сообщество. Таким образом, сам подход, примененный при разработке данных документов, соответствует концепции «слышащего государства».

Вышеуказанное наряду с недавно принятыми изменениями в конституционные законы и другие законодательные акты, направленные на развитие политической системы, закладывает основы качественного развития системы госуправления, способного адекватно реагировать на вызовы новой реальности.