Ликвидность бюджета

По рекомендации Всемирного банка одним из перспективных направлений в управлении государственными финансами является cash management, то есть эффективное управление ликвидностью государственного бюджета.

Ликвидность бюджета означает возможность соответствующего бюджета своевременно и в полном объеме обеспечить проведение платежей, предусмотренных планами финансирования государственных органов.

Коэффициенты ликвидности должны показывать: насколько сбалансированы средства на Едином казначейском счете (ЕКС) в течение конкретного периода времени, грамотно ли спланирована структура и объем кассовых поступлений и выбытий на краткосрочную, текущую и долгосрочную перспективы, а также должны способствовать минимизации возможных негативных экономических последствий, вызвавших внедрение механизмов управления ликвидностью ЕКС.

При рассмотрении вопросов, связанных с совершенствованием механизмов управления ликвидностью и эффективностью в системе государственных финансов, целесообразно использовать опыт стран с развитой рыночной экономикой, в которых на протяжении длительного времени вырабатывались эффективные решения по оптимизации бюджетной политики государства.

Цель – чтобы средства бюджета, временно не востребованные Правительством, работали на экономику. Размещение в банках временно свободных средств ЕКС может оказаться очень полезным и нужным инструментом поддержания ликвидности рынка. К примеру, во Франции установлен лимит целевого остатка на казначейском счете, который составляет 100 млн евро, в Южной Корее – 1,0 млрд долларов. Оставшиеся свободные ресурсы бюджета представляются банковскому сектору на краткосрочный период.

Федеральное казначейство России имеет право размещать бюджетные средства посредством аукциона в банках второго уровня, осуществлять операции по приобретению ценных бумаг у кредитных организаций и имеет возможность кредитования местных бюджетов для покрытия кассового разрыва. При этом обязательным условием является безакцептное изъятие средств казначейством со счетов банков второго уровня и местных бюджетов при наступлении сроков возврата. Кроме того, Центробанк ежедневно производит начисление по остаткам средств на ЕКС Федерального казначейства.

При Министерстве финансов РФ создана специальная комиссия в составе представителей Центробанка, Минфина и Федерального казначейства. Эта комиссия определяет параметры кассового плана и тот объем средств, который, исходя из возможнос­тей федерального бюджета, может быть предложен банкам. Центробанк определяет, сколько банковская система сможет осваивать средств – так, чтобы лишняя ликвидность не нанесла ущерба рынку. После этого в рамках данных парамет­ров Федеральное казначейство размещает свободный остаток средств.

В Российской Федерации доходы в бюджет от размещения Федеральным казначейством в депозиты коммерческих банков свободных средств ЕКС превысили 1,0 млрд долларов.

На протяжении последних нескольких лет казначейство Кореи совместно с министерством финансов и банком Кореи прилагали значительные усилия для создания и развития системы активного управления государственными средствами. В части обеспечения эффективности управления свободным остатком средств с 2010 года удалось значительно (в разы) увеличить объем размещаемых в коммерческих банках средств и, соответственно, дополнительный доход бюджета. В 2015 году доход составил 4,9 млрд долларов.

Мировая практика показывает, что размещение на финансовом рынке временно свободных бюджетных средств направлено на увеличение доходов бюджета за счет предоставления средств на условиях, востребованных рынком, с другой стороны – на минимизацию рисков недополучения бюджетом доходов в связи с ограниченным кругом используемых финансовых инструментов, каждый из которых зависит от конъюнктуры финансового рынка.

Проведение таких операций способствует увеличению свободного остатка на ЕКС, извлечению дополнительного дохода за счет размещения невостребованных средств бюджета на рынке, тем самым способствуя повышению ликвидной позиции бюджета. С экономической точки зрения это эффективное вложение бюджетных средств, которое будет положительно влиять на нацио­нальную экономику.

Избыточная ликвидность в отечественной банковской сис­теме образована не без участия квазигосударственного сектора, который составляет 50% от общих обязательств банков. Есть вероятность, что эти ресурсы могут использоваться банками для размещения в государственные ценные бумаги (далее – ГЦБ), то есть средства квазигосударственного сектора кредитуют государственный бюджет под рыночные процентные ставки 8–9% годовых. Хотя в кризисных ситуациях государство приходит на помощь коммерческим банкам путем выкупа субординированных облигаций под 4% и ниже. Явная диспропорция и неоднозначность подходов к бюджетным средствам.

В рамках сложившейся системы взаимодействия реального и банковского секторов коммерческие банки практически не работают на увеличение финансовых ресурсов производственного сектора в целом, так как сбережения населения (депозиты), средства квазигосударственного сектора и, возможно, внешние займы расходуются кредитными учреждениями на финансирование дефицита государственного бюджета. Государственный долг на 1 января 2019 года составляет 15,4 трлн тенге, в том числе внут­ренний долг – 6,9 трлн тенге. Ежегодно расходы по обслуживанию внутреннего государственного долга ложатся тяжелым бременем на бюджет. В 2019 году расходы по выплате вознаграждений по внутреннему долгу составят 480,3 млрд тенге.

Доходы банковского сектора по ГЦБ находятся на очень высоком уровне по сравнению с другими финансовыми инструментами, а это противоречит мировой практике, свидетельствующей о том, что вложения в финансовые инструменты с меньшей степенью риска по определению должны приносить и меньшую доходность. Фондовый рынок прямо или косвенно оперирует средствами бюджета и квазигосударственного сектора.

Если банковский сектор для покрытия дефицита кредитует государственный бюджет путем приобретения ГЦБ на рыночных условиях, то и Правительство также вправе выдавать через депозитный аукцион кратко­срочные займы коммерческим банкам под рыночные ставки вознаграждения. Все должно быть рациональным и адекватным, когда речь идет о бюджетных средствах!

Проведение операций таргетирования свободными остатками ЕКС не должен носить принудительный характер, а предлагался бы рынку по мере спроса и приносил бы дополнительный доход бюджету посредством торгов на фондовой бирже или на площадке МФЦА, аукциона на повышение ставки и под залог государственных ценных бумаг.

Конечно, существуют определенные риски. Но, во-первых, доступ к временно свободным средствам ЕКС будет лишь у определенного количества банков, имеющих высшие рейтинги зарубежных агентств. Во-вторых, нужно понимать, что мы говорим о краткосрочном периоде. К примеру, однодневные операции РЕПО по 11%. Казначейство может предоставлять ликвидность на день, на неделю и т. д. Маловероят­но, что за этот день или неделю у банка с наивысшим рейтингом и входящего в топ первой пятерки возникнут такие проблемы, из-за которых он не сможет вернуть средства. Тем более при наступлении сроков возврата Национальный банк по поручению Министерства финансов в безакцептном порядке обязан будет списать необходимые средства с корреспондентских счетов коммерческих банков.

Первый президент Республики Казахстан – Елбасы в своем Послании «Новые возможности развития в условиях четвертой промышленной революции» призвал банковскую систему обеспечить производственный сектор долгосрочным фондированием. Но имеющиеся скудные ресурсы длинных денег вкладываются в ГЦБ из-за высокой привлекательности и надежности под государственные гарантии. Банковской системе нужно все усилия сосредоточить на привлечении денег у населения, а также изъятии огромных средств из теневого оборота и вовлечении их в правовое поле. Снижение ставок по ГЦБ приведет к уменьшению заинтересованности коммерческих банков и развороту к реальному сектору. Тем самым государственному бюджету удастся ­сэкономить огромные средства от уплаты вознаграждений по государственному долгу.

Необходимо на постоянной основе проводить работу по расширению источников долгосрочного фондирования и снижению стоимости государственного ­заимствования.

Заслуживает изучения опыт Венгрии по привлечению денежных средств населения для покрытия дефицита бюджета путем выпуска казначейских облигаций со ставкой от 2% и выше с разными сроками обращения: от 2 месяцев до 15 лет. Привлекательность ГЦБ заключается в гарантии государства по выплате долга и вознаграждений по ним.

Несомненно, деятельность по привлечению дешевых денег несет незначительные операционные расходы, но это компенсирует­ся экономическим эффектом для государственного бюджета в виде уменьшения расходов для обслуживания государственного долга.

В связи с нестабильной работой коммерческих банков средства многих субъектов квазигосударственного сектора остались невозвратными. Бесконтрольное оперирование должностными лицами банков и квазигосударственного сектора государственными средствами может привес­ти к большой коррупционной сос­тавляющей и в целом к ущербу для всей экономики страны. Для исключения подобных рисков в будущем считаем необходимым все денежные операции по государственным средствам осуществлять под контролем Правительства и местных исполнительных органов (МИО).

При наличии временно свободных средств у субъектов квазигосударственного сектора последним необходимо законодательно разрешить приобретать ГЦБ напрямую на фондовой бирже минуя банки. Эта мера практичес­ки исключает риски невозврата государственных средств.

Кроме этого, размещение денежных средств субъектов квазигосударственного сектора на депозиты БВУ, а также приобретение ГЦБ необходимо проводить с согласия государственных органов и МИО, владеющих пакетом акций, так как конечными бенефициарами СКС является государство, и подобные операции должны регистрироваться в ЦГО наряду с государственными гарантиями, договорами ГЧП. При этом согласие должно выдаваться по рейтинговым банкам.

Учитывая изложенное и принимая во внимание международный опыт, можно сделать вывод, что преимущества данного механизма очевидны. Это и повышение качества планирования кассового обслуживания бюджета, и оперативное управление остатками на счетах бюджета, и обеспечение ликвидности ЕКС. Кроме того, сокращаются объемы заемных средств, привлекаемых Правительством в бюджет, что ведет к снижению уровня государственного долга. В целях обеспечения финансовой устойчивости и защиты интересов государства у всех участников финансового рынка должно быть особенно трепетное и ответственное отношение к бюджетным средствам.