От управления бюджетом к управлению результатом

– В нынешнем Послании народу Президент Касым-Жомарт Токаев отметил, что для дальнейшего повышения эффективности бюджетной политики необходимо постоянно искать новые инструменты и возможности. Для чего необходима ее модернизация?

– У нас бюджетная система пока направлена, скорее, на освоение бюджетных средств, чем на достижение конкретных результатов. Есть государственный аудит, контролирующий бюджетные расходы, но нет механизма, который бы показывал, как благодаря госсредствам достигаются стратегические цели.

Стратегии, в отличие от бюджетов, разрабатываются на десятилетия, и между этими документами нет взаимной увязки. Чтобы быстрее двигаться к целям, должен быть госорган, ответственный за анализ эффективности расходования госсредств в контексте стратегических документов страны. Эти данные должны быть доступны общественности и экспертам, что значительно повысит подотчетность Правительства обществу.

В Послании текущего года Президент поручил Правительству в рамках нескольких министерств и регионов внедрить в пилотном режиме проект полноценного блочного бюджета. Его концепция заключается в определении пространства, где возможно достижение конкретных целей без жесткой привязки к традиционным бюджетным процедурам.

При этом ключевым моментом концепции, безусловно, является ответственность за целевое использование бюджетных средств. О необходимости внедрения блочного бюджета Глава государства говорил еще два года назад. Но, судя по отсутствию публичного обсуждения данной темы, складывается впечатление, что у Правительства пока нет ясного видения того, как эту идею осуществить на практике.

– Говоря о необходимости предоставить акимам районов право самостоятельно формировать бюджет, Глава государства подчеркнул, что это прежде всего позволит существенно ускорить решение насущных проблем на местах. Как идет процесс внедрения бюджетов местного самоуправления?

– Согласно Плану нации бюджет местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня госбюджета внедрялся поэтапно. Ранее существовало три уровня бюджета – республиканский, областной и районный (города областного значения). В 2016–2017 годах был усилен налоговый потенциал местного самоуправления (МСУ) путем передачи дополнительно двух налогов на контрольные счета наличности сельских округов, сел и поселков.

На втором этапе начиная с 2018 года внедрен самостоятельный бюджет местного самоуправления (МСУ). Как четвертый уровень государственного бюджета он был внедрен в более чем тысяче сельских округов с населением свыше 2 000 человек.

Третий, заключительный этап стартовал 1 января 2020 года – четвертый уровень бюджета появился в поселках, селах и сельских округах с населением численностью от 2 000 человек и ниже.

Формирование самостоятельного бюджета четвертого уровня направлено на расширение возможностей акимов в решении актуальных вопросов местного значения и участия граждан в процессе принятия решений, направленных на развитие своего населенного пункта. Сравнительный же анализ определений бюджетов МСУ в Казахстане и в других странах свидетельствует о том, что, несмотря на внедрение бюджета четвертого уровня в рамках реформы местного самоуправления, он определяется именно как госбюджет четвертого уровня. Следовательно, и предназначен он для реализации государственной политики, а не вопросов местного значения.

В то же время под местным само­управлением законодательство РК определяет деятельность, осущест­вляемую населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленную на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность.

Согласно законодательству о местном государственном и местном самоуправлении экономическую и финансовую основы МСУ составляют местные бюджеты. Однако Бюджетный кодекс РК не содержит норм, связывающих реализацию бюджетов четвертого уровня с функционированием местного само­управления. Таким образом, централизованное госуправление в бюджетном процессе также распространяется на четвертый уровень бюджета.

Кроме того, бюджетное законодательство предусматривает участие общественности в формировании, утверждении, корректировке бюджета села, поселка, сельского округа. Законодательно соб­рание местного сообщества наделено полномочиями по управлению коммунальной собственностью местного самоуправления, согласованию бюджета, проведению мониторинга использования бюджетных средств, утверждению программы развития местного сообщества, а также согласованию представленных акимом района кандидатур на должность акима сельского округа и инициированию вопроса об освобож­дении его от должности.

В реальной практике избранные представители местного сообщества должны утверждать бюджеты МСУ и отчеты об их исполнении. Однако сегодня участие собрания местного сообщества в данных вопросах носит лишь согласительный характер.

Мы провели анализ местных бюджетов в контексте реформы местного самоуправления. Цель исследования – дать оценку устойчивости бюджетов МСУ, а также выявить налоговый потенциал сельских территорий как способ осуществлять свои обязательства в полном объеме, вовремя и независимо от бюджетов других уровней. Объектом анализа стали утвержденные бюджеты сел и сельских округов за текущий год.

Был проведен анализ бюджетов 234 сельских округов из 148 районов 17 областей республики. По показателям 2020 года доходы бюджета МСУ составили 252 миллиарда тенге, из них порядка 34 миллиардов, или 13,4%, – собственные доходы и 218 миллиардов – трансферты из вышестоящего бюджета.

В 2021 году доходы бюджета МСУ дос­тигли 187 миллиардов тенге, из них порядка 32 миллиардов, или 17,1%, – собственные доходы и 155 миллиардов – трансферты из вышестоящего бюджета. В 2020 году средний бюджет сельского округа равнялся примерно 107 миллионам тенге. При этом наблюдается сильная диспропорция в бюджетах МСУ в зависимости от численности населения и экономики сельских округов. Так, наименьший составляет 2,8 миллиона, а наибольший – 2,5 миллиарда тенге.

Нами проанализированы доходная и расходная части бюджетов, структура налоговых поступлений в среднем по всем сельским округам. Итак, средний уровень расходов – 92,2 миллиона тенге, на одного жителя – 32 тысячи тенге. Львиная доля всех затрат бюджета четвертого уровня приходится на содержание акиматов. Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство занимают лишь 24%, а 17% – прочие расходы, которые на практике являются трансфертами на благо­устройство.

Бюджет МСУ ограничен пятью нап­равлениями затрат: благоустройством, озеленением, освещением, обеспечением санитарии населенных пунктов, организацией водоснабжения, а также содержанием мест захоронений и захоронением безродных. И здесь анализ дал много интересного.

Например, внимание привлек тот факт, что на водоснабжение не закладывают расходы в 84% проанализированных сельских бюджетов. Возникает вопрос: отсутствие расходов на водоснабжение в 198 селах связано с отсутствием потребности или самого водоснабжения, или же водоснабжение обеспечивается централизованно, и расходы несет районный бюджет?

– Какие же выводы сделаны на основании исследования?

– Несмотря на многочисленные усилия, бюджеты четвертого уровня не выполняют свою задачу экономичес­кой основы местного самоуправления. Сельские акимы обладают небольшими средствами для решения задач местного значения.

Средний размер бюджета местного самоуправления в текущем году сос­тавляет не более 123 миллионов тенге. Более 80% расходной части таких бюджетов – это трансферты, что свидетельствует о высоком уровне зависимости от бюджетов вышестоящего уровня.

В Концепции развития сельских территорий РК на 2023–2027 годы по состоянию на начало нынешнего года отмечен ряд проблем сельских территорий. Качество жизни сельского населения значительно отстает от городского, разрыв в доступе к базовым благам и услугам не сокращается. Напряженной остается ситуация со снабжением селян качественной питьевой водой.

Результаты международного исследования демонстрируют существенный разрыв по качеству получаемого образования между городскими и сельскими школьниками. Жители сел не имеют централизованной системы сбора бытовых отходов и не охвачены услугой по их вывозу, что приводит к образованию стихийных свалок. Не хватает объектов культуры и спорта, требуют ремонта здания действующих культурно-досуговых учреждений.

При этом сама концепция предусматривает мероприятия по развитию сельских территорий с источниками финансирования за счет республиканского бюджета. Это означает, что централизованный характер формирования как доходной, так и расходной части бюджетов всех уровней сохраняется. Фискальная децентрализация не имеет действенного эффекта.

Как указано в самой концепции: «малочисленные сельские округа не в состоянии эффективно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения, поскольку не имеют для этого ни достаточных финансовых средств, ни кадровых ресурсов».

– На Ваш взгляд, какие проб­лемы реализации бюджета четвертого уровня в контексте действующей реформы местного самоуправления являются ключевыми?

– Во-первых, это сохранение вертикального дисбаланса. Несмотря на передачу полномочий по сбору отдельных видов налогов на уровень сел, возможности по сбору доходов местных органов недостаточны для выполнения своих обязательств по расходам. Это привело к тому, что все бюджеты четвертого уровня, как уже было отмечено, на 80% зависят от перечислений вышестоящего бюджета и вышестоящего уровня управления.

Как видно на практике, в результате мы имеем нерешенные проблемы сельских территорий, избирательный характер решений по трансфертам, которые могут быть непредсказуемыми и не отражать местные потребности и приоритеты.

Во-вторых, анализ продемонстрировал, что три сельских округа из 234 собирают 24% всех налоговых поступлений. Это яркий пример горизонтального фискального дисбаланса, когда у некоторых сельских округов больше ресурсов и большая финансовая способность, чем у других. Это приводит к неравенству в качестве и уровне предоставления общественных услуг.

Таким образом, налицо невозможность акимами решить вопросы местного значения и развития сельских территорий на базе имеющегося бюджета МСУ для сельских округов с низким налоговым потенциалом. В-третьих, низкий кадровый потенциал для реализации самостоятельного бюджета четвертого уровня, в особенности в сфере госзакупок, усиливает риски слабой бюджетной дисциплины и неэффективного использования бюджетных средств.

Кроме того, огромные территории, низкая плотность населения, отдаленность населенных пунктов друг от друга и от центра принятия решений приводят к проблемам с координацией между различными уровнями госуправления, которые проявляются в дублировании обязанностей или функций. Это может привести к отсутствию подотчетности и размыванию ответственности.

Как итог – низкая заинтересованность населения быть участниками бюджетного процесса, недоверие к сельскому акиму из-за отсутствия у того реальных полномочий и ресурсов, к акимам районного уровня – из-за неправильно расставленных приоритетов.

Высоки риски коррупции и нецелевого использования бюджетных средств, так как потенциала единственного в регионе субъекта внешнего контроля (ревизионной комиссии) недостаточно для охвата всех местных бюджетов, особенно бюджетов четвертого уровня в отдаленных населенных пунктах.

– Какие возможные варианты дальнейшей фискальной децентрализации в контексте реформы местного самоуправления Вы видите?

– Если бюджеты четвертого уровня остаются в действующей версии с небольшим расширением доходных и расходных полномочий, существенно ничего не изменится. Дисбалансы в финансовом обеспечении сельских бюджетов сохранятся, проблемы сельских территорий будут и дальше финансироваться и решаться на вышестоящем уровне, что может привести к увеличению недовольства населения, своевременно не получающего помощь.

Также останутся вопросы недостатка в квалифицированных кадрах и неэффективного управления бюджетными ресурсами на местном уровне. В случае если бюджет четвертого уровня не будет способен решать проблемы, а вышестоящий уровень не пожелает этого делать, это может привести к противоречиям и напряженнос­ти между различными уровнями управления.

Для реальной административной и фискальной децентрализации необходима передача большего объема полномочий и финансовых ресурсов на сельский уровень управления без вмешательства и влияния районного уровня. Это потребует высокой политической культуры населения и значительного кадрового потенциала у акиматов для принятия качественных решений.

Если управленцы на уровне МСУ не будут обладать достаточными навыками и квалификацией для управления значительными финансовыми ресурсами, это может повлечь за собой риск неправильного использования этих средств, финансовых потерь, коррупции, необоснованных расходов и негативных последствий для экономики.

Также это может привести к потере контроля со стороны вышестоящих органов. Один из оптимальных вариантов политики по снижению административных издержек – поднять уровень бюджета местного самоуправления до районного и наделить его полномочиями реального самоуправления. Это потребует бюджетной и административной реформ.

Так, должны быть пересмотрены административно-территориальные единицы, чтобы определить оптимальный уровень МСУ с учетом населения и количества населенных пунктов. В бюджетной системе должно появиться разделение на государственный и муниципальный бюджеты. За муниципальным будут закреплены все бюджеты районов и крупных сельских округов. Нужно обеспечить передачу властных полномочий и ресурсов с областного уровня на районный, создать условия для прозрачных выборов руководящих органов районов, в частности акимов и кенесов.

Последние должны создаваться на уровне районов и быть представленными каждым сельским населенным пунктом. За областным уровнем управления должны быть закреплены конт­рольные функции и полномочия по осуществлению крупных инфраструктурных проектов на местах. Необходимо отказаться от формально существующих сельских бюджетов, половина которых тратится на содержание акиматов и не способна решить реальные проблемы сельских территорий.

Успешная фискальная децентрализация требует участия граждан в процессе составления и освоения бюджета. Наличие реальных полномочий и выборные должности акимов районов активизируют население для участия в местном самоуправлении.