Следуя духу и букве Конституции

– Игорь Иванович, Вы неоднократно с разных площадок говорили о том, что Конституция нашей страны не остается застывшим документом, она подвергается корректировкам адекватно современным потребностям общества и международным трендам по мере созревания необходимых политико-правовых, социально-экономических и других условий.

– …Я бы еще добавил, обеспечивая должный уровень конституционализации общественных отношений. Ведь тем самым достигается необходимый баланс между устойчивостью и динамичностью Основного закона, шире раскрываются его созидательные возможности, актуализируется его востребованность обществом и государством.

В целом же нужно отметить, что сущность и значение конституционных реформ в Казахстане, на мой взгляд, следует рассматривать в историческом аспекте. Так, первая Конституция республики была принята после распада СССР и обретения независимости 28 января 1993 года. Многие специалисты называли ее «компромиссной», так как в ней не удалось решить ряд вопросов, связанных с преодолением пережитков советского прошлого, в связи с чем через два с половиной года на республиканском референдуме была принята действующая Конституция Республики Казахстан, которая предусмотрела президентскую форму правления, двухпалатный Парламент, общепризнанные права и свободы человека и другие конституционные ценности.

Ни для кого не секрет, что при определении ее концепции заметную помощь оказали французские специалисты, которые входили в состав Экспертно-консультативного совета при Президенте Республики Казахстан по проекту новой Конституции. Об этом косвенно свидетельствуют наличие в государственном устройстве Казахстана Конституционного совета, существовавшее до недавнего времени право Главы государства издавать законы или указы, имеющие силу законов, и другое. Общеизвестен личный вклад Нурсултана ­Абишевича непосредственно в текст проекта. Он досконально изучил несколько десятков конституций зарубежных стран, а потом в дискуссиях цитировал их по памяти. Поэтому, когда говорят, что это Конституция Назарбаева, так оно и есть.

– Вы один из не­многих, кто принимал участие во всех конституционных реформах страны. Расскажите о них подробнее.

– Да, мне довелось принимать участие практически во всех проведенных по инициативе Первого Президента реформах Конституции. За прошедшие 25 лет с момента принятия нашей Конституции можно выделить три крупные реформы: 1998, 2007 и 2017 годов. Были и другие поправки в Конституцию, но они не носили такого сис­темного характера. Обращает на себя внимание тот факт, что практически сразу после принятия новой Конституции, еще в 1995 году, Первый Президент заявил, что по мере создания соответствующих экономических, социальных, политических основ будет происходить процесс децентрализации и передачи властных полномочий от Президента Правительству и Парламенту. Тогда это обещание было воспринято некоторыми скептиками как традиционная риторика, но уже в 1998-м были сделаны первые существенные шаги по выполнению данной программы. Тогда, в частности, был увеличен срок полномочий депутатов Сената и Мажилиса, увеличена численность Мажилиса.

Кроме того, были усилены контрольные полномочия палат Парламента за деятельностью Правительства, был подтверж­ден конституционный статус Правительства в качестве самостоятельного коллегиального органа, а в уголовное судопроизводство был включен институт присяжных заседателей.

Конституционные изменения 2007 года продолжили эту линию Елбасы. В процедуру назначения Премьер-министра были введены предварительные консультации Главы государства с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента, обогатилась представительская функция Парламента. Помимо прочего был изменен порядок формирования Мажилиса Парламента – избрание 98 депутатов осуществляется по пропорциональной избирательной системе, а 9 депутатов Мажилиса стали избираться Ассамблеей народа Казахстана, которая получила конституционный статус.

Однако, самые глубокие за все эти годы преобразования в государственном механизме были, по мнению как отечественных, так и зарубежных экспертов, осуществлены в результате конституционной реформы 2017 года. Давая общую оценку этой реформе, Европейская комиссия за демократию через право Совета Европы (Венецианская комиссия) в своем заключении отметила, что конституционные изменения Казахстана представляют собой шаг вперед в процессе демократизации государства. Реформа задает правильный вектор в дальнейшем развитии страны и свидетельствует об очевидном прогрессе. По мнению членов комиссии, повышение роли Парламента в целом и палат Парламента в частности, передача некоторых функций Президента республики Правительству, усиление механизмов его подотчетности и подконтрольности Парламенту является позитивным изменением, которое соответствует логике предыдущих конституционных реформ, проведенных в 1998 и 2007 годах.

Учитывая особую значимость принятых новаций, Президент республики направил обращение в Конституционный совет о рассмотрении закона на соответствие Конституции, в том числе установленным ею ценностям, основополагающим принципам деятельности и форме правления республики. Конституционный совет подтвердил, что закон согласуется с Конституцией и не посягает на отмеченные институты и ценности.

– Может быть целесообразно, коротко остановиться на отдельных положениях этого закона?

– В таком случае важно отметить поправки, вызвавшие наиболее оживленные дискуссии в обществе. Так, большой интерес вызвал вопрос о гражданстве. Согласно этой поправке, лишение гражданства допускается лишь по решению суда за совершение террористических преступлений, а также за причинение иного тяжкого вреда жизненно важным интересам Республики Казахстан, что соответствует конституционным критериям и основаниям ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также международным актам, принятым ООН.

А вот новая редакция пункта 3 статьи 4 Конституции принята с учетом накопленного опыта взаимодействия национального права и международных актов. Теперь она гласит: «Международные договоры, ратифицированные республикой, имеют приоритет перед ее законами. Порядок и условия действия на территории Республики Казах­стан международных договоров, участником которых является Казахстан, определяются законодательством республики». Данные конституционные положения обеспечивают выполнение республикой взятых на себя международных обязательств и согласуются с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года, к которой Казахстан присоединился в марте 1993 года, в частности, с установленным ею принципом «pacta sunt servanda» – каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.

Большой интерес у бизнес-сообщества и юристов, в том числе зарубежных, вызвало дополнение статьи 2 Конституции положением о том, что в пределах столицы республики города Астаны (ныне Нур-Султана) может быть установлен особый правовой режим в финансовой сфере в соответствии с Конституционным законом. Сделано это было для придания особого статуса Международному финансовому центру «Астана» (МФЦА), созданному для привлечения иностранных инвестиций в экономику Казахстана путем формирования благоприятной среды в сфере финансовых услуг, дальнейшего развития рынка ценных бумаг и обеспечения его интеграции с международными финансовыми рынками.

Дополнение пункта 2 статьи 39 Конституции, согласно которому признаются неконституционными любые действия, способные нарушить не только межнациональное, но и межконфессиональное согласие, логично вытекает из содержания таких основополагающих принципов деятельности республики, как общественное согласие и политическая стабильность, казахстанский патриотизм и дополняет другие гарантии мирного сосуществования различных наций и конфессий.

Законом расширен перечень и особо охраняемых конституционных ценностей: «Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности респуб­лики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан – Елбасы, и его статус являются неизменными». Как отметил в своем решении Конституционный совет, тем самым конституционно подтверждается историческая миссия ­Нурсултана Абишевича ­Назарбаева в качестве Основателя нового независимого государства Казахстан, обеспечившего его единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина, внесшего, благодаря своему конституционному статусу и личным качествам, решающий вклад в становление и развитие суверенного Казахстана, в том числе конституционных ценностей Основного закона и основополагающих принципов деятельности рес­публики. Законом предусмотрено обязательное получение заключения Конституционного совета о соответствии изменений в Конституцию указанному требованию до их вынесения на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента.

– Поправками существенно был усилен и правозащитный потенциал государства.

– Да, и об этом, в частности, свидетельствует наделение Президента страны правом направления обращения в Конституционный совет о рассмотрении вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции республики, что связывается с интересами защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства. Это уже вытекает из конституционно-правового статуса Главы государства, закрепленного в статье 40 Конституции.

Кстати, по инициативе Главы государства был исключен пункт 4 статьи 73 Конституции, который предусматривал право Президента вносить возражения на решение Конституционного совета и регулировал порядок и последствия их рассмотрения. Принятое решение, направленное на усиление Конституционного совета, было воспринято юридической общественностью как проявление высокой степени доверия к нему. Как отмечают многие зарубежные эксперты, благодаря этим конституционным поправкам Конституционный совет Казахстана теперь по своей компетенции становится равным конституционным судам ряда европейских стран.

Стоит также отметить и придание конституционного статуса уполномоченному по правам человека в республике. Регулирование порядка его назначения и освобождения корреспондируется с положениями пункта 1 статьи 1 и пункта 2 статьи 12 Конституции, согласно которым Республика Казахстан утверж­дает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы.

Напомним также, что законом проведена демократическая модернизация президентской формы правления. Это осуществлено посредством усиления роли, самостоятельности и ответственности Парламента и Правительства, перераспределения отдельных полномочий Президента между Парламентом и Правительством.

Как известно, поправками в Конституцию была расширена роль Мажилиса Парламента при формировании Правительства. Премьер-министр после консультаций с Мажилисом Парламента вносит представление Главе государства о кандидатурах членов Правительства. Исключение предусматривается для должностей министров иностранных дел, обороны и внутренних дел, которые назначаются и освобождаются Президентом самостоятельно.

Принципиальным нововведением является и норма, устанавливающая сложение Правительством своих полномочий перед вновь избранным Мажилисом Парламента, а не перед вновь избранным Президентом республики, как это было раньше, что вполне логично, когда Правительство формируется при активном участии политических партий, представленных в Мажилисе.

Существенно усилены и конт­рольные полномочия Парламента и его палат за деятельностью Правительства и его членов. С этой целью установлено, что Правительство в своей деятельности ответственно перед Президентом и Парламентом. Премьер-министр теперь обязан докладывать об основных направлениях деятельности Правительства и его важнейших решениях не только Президенту, но и Парламенту.

Помимо прочего упразднено право Президента республики отменять либо приостанавливать действие актов Правительства и Премьер-министра, что повышает самостоятельность и в то же время ответственность Правительства. Кроме того, Правительству переданы полномочия Главы государства по утверждению государственных программ, единой системы финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета, которые будут осуществляться Правительством по согласованию с Президентом.

В статье 86 Конституции введено новое требование, согласно которому полномочия маслихата прекращаются досрочно Президентом республики после консультаций с Премьер-министром и председателями палат Пар­ламента. Полномочие по определению порядка назначения или избрания на должность, а также освобождения от должности акимов иных административно-территориальных единиц передается в известной мере от Главы государства Парламенту, который будет осуществлять его путем принятия закона.

И еще. Этой реформой корректировались конституционные основы судебной системы и прокуратуры. С этой целью в пункте 3 статьи 79 Конституции установлено, что требования к судьям судов республики определяются конституционным законом.

В принятой редакции пункта 1 статьи 83 Конституции закреп­лено, что прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за соблюдением законности в установленных законом пределах и формах, а также прямо указано, что она представляет интересы государства в суде и от имени государства осуществляет уголовное преследование. Тем самым более четко очерчены контуры прокурорского надзора, пределы которого определяются законом.

Все эти меры позволяют снять проблемы, периодически возникающие при модернизации правоохранительной системы, а также создать конституционную основу для углубления преобразований.

– А если сравнить конституционное развитие Казахстана и России? Ведь у наших конституций, как и большинства постсоветских республик, изб­равших президентскую форму правления, много общего...

– При этом нередко совпадают и тренды развития: от сильных президентских республик к президентско-парламентским и другим. Особенно наглядно это прослеживается на примере осуществленной недавно конституционной реформы в Российской Федерации. Ряд поправок в Конституцию РФ преследует те же цели, что и некоторые нормы Конституции Казахстана, хотя по способам решения проблем они и отличаются.

Так, некоторые новеллы российской Конституции по замыслу их разработчиков направлены на так называемую «суверенизацию» отечественного права, недопущение ущемляющего суверенитет государства приоритета международных договоров над национальным законодательством. В казахстанской Конституции предусмотрен приоритет над отечественным законодательством не всех международных договоров, а только договоров, ратифицированных Республикой Казахстан, а поскольку у нас ратификация производится путем принятия соответствующего закона, то приоритет ратифицированных международных договоров вполне логичен, так как закон о ратификации принимается Парламентом и подписывается Президентом, то есть тем самым опосредованно выражается воля народа, а это значит, что ни о каком нарушении суверенитета страны не может быть речи. При этом в нашей Конституции с самого начала был зафиксирован ее безусловный приоритет, закреплена ее высшая юридическая сила. В практике Конституционного совета рес­публики был факт признания не соответствующим Конституции даже ратифицированного международного договора.

В новой редакции Конституции Российской Федерации устанавливается неотчуждаемость ее территории. У нас же еще в 1995 году был сформулирован перечень особо охраняемых конституционных ценностей, которые невозможно изменить даже путем внесения поправок в Конституцию, в который были включены унитарность, территориальная целостность и форма правления Республики Казах­стан. Сегодня этот перечень, как сказано выше, расширен.

Многими российскими юрис­тами отмечалось, что конституционная реформа в Российской Федерации весьма похожа на конституционные реформы, проведенные в Казахстане. Между тем хотелось бы отметить одну особенность нашей Конституции. В нашем Основном законе к числу неизменных конституционных ценностей прямо отнесен принцип казахстанского патриотизма. Разумеется, для воплощения в жизнь этой, да и большинства других конституционных ценностей недостаточно их провозглашения. Необходима настойчивая целеустремленная работа всего государственного аппарата и общества. Решающую роль здесь сыграла деятельность национального лидера Казахстана.

Современные темпы развития Казахстана в контексте проводимых реформ порождают необходимость глубокого осмысления идей и принципов конституционализма, степени их распространения и динамики реализации в национальном законодательстве. Действующий Президент Республики Казах­стан Касым-Жомарт Кемелевич Токаев в своей предвыборной программе провозгласил преемственность своего политического курса. «Преемственность, – сказал он, – это эффективное продолжение курса Елбасы на новом этапе развития страны. Это укрепление независимости, суверенитета и национальной безопасности. Это стабильность, гражданский мир и согласие. Это динамичная экономика и сильная социальная политика».

Конституция как основная форма воплощения этих правовых постулатов является высшим политико-правовым актом, регулирующим основополагающие общественные отношения, и ее совершенствование в соответствии с глобальными вызовами и потребностями развития государства является необходимым и востребованным.

Сегодня Основной закон Казахстана отражает как общечеловеческие, так и национальные идеалы, соответствует запросам социально-экономической, политической, культурно-гуманитарной и других сфер жизнедеятельности общества и государства. Поэтому главной задачей всех государственных и общественных структур, всех граждан является строгое следование духу и букве Основного закона, наполнение содержащихся в нем конституционных ценностей реальным содержанием.