Дискуссия по вопросам местного самоуправления. Специальная рубрика "КП" Эксперт-Совет

Реформа политико-правовой сферы в Казахстане идет полным ходом. С одной стороны, ее подогревает рост гражданской активности и вовлеченности, особенно в сетевом пространстве, с другой – политика государства настраивается на поддержку различных форм участия населения в управлении страной. Для оформления этих схожих интересов потребовалась разработка кейса законодательных актов и сопутствующих поправок, которые определят направление и динамику важнейших социальных процессов, в том числе создание эффективных институтов местного самоуправления.

---

Навстречу ожиданиям

Последние поправки в проект новой Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан учли предложения и критику общественных активистов и экспертов, в итоге срок ее действия сократили на 5 лет – до 2025 года и дополнили конкретными мероприятиями План реализации программы. В остальном, как считают разработчики, документ готов к подписанию и в ближайшее время будет представлен в Правительстве. О его основополагающих нормах рассказывает Кайсар Нигметов, директор Центра региональных исследований АО «Институт экономических исследований».

– Социальный запрос на участие в политической жизни общества услышан. А какие задачи в этом смысле должны быть решены через реформу местного самоуправления?

– Важнейшая из них – вовлечение граждан в процесс принятия решений по вопросам местного значения. Сейчас зачастую бывает так, что управление той или иной территорией происходит без полного учета мнения ее жителей, не всегда соблюдается принцип прозрачности и подот­четности деятельности местных властей. Развитое местное самоуправление подразумевает, что сами граждане выбирают те решения, которые, по их мнению, могут повысить уровень жизни.



– Что можно сказать об экономическом эффекте от такого реформирования?

– Эффект будет зависеть от экономической базы, формируемой на уровне сельских округов. Она обеспечивается за счет уже имеющихся бюджетных статей и от передачи дополнительных источников налогов и платежей. На уровень районов также перенесен ряд налогов и неналоговых поступлений, что тоже расширит возможности финансовой поддержки сел.

Для примера, в 2019 году было принято решение оставлять поступления от корпоративного подоходного налога на малый и средний бизнес местным бюджетам. И уже по итогам следующего года, несмотря на снижение экономической активности в регионах из-за пандемии, местные исполнительные органы получили от этого налога порядка 482 миллиардов тенге – на 25% больше запланированного.

– И на этом перераспределение бюджетных полномочий не заканчивается?

– Для дальнейшего расширения доходной базы местного самоуправления в следующем году на четвертый уровень бюджета будут переданы единый земельный налог, плата за пользование, поступления от продажи и права аренды земельных участков.

В 2024 году на местный уровень поступят платежи за пользование водными ресурсами, лицензионный сбор за право занятия отдельными видами деятельности и плата за пользование этими лицензиями. Собственные доходы будут направляться исключительно на развитие сельского округа и решение вопросов местного значения по согласованию со сходом жителей.

Предполагается внедрение и особого порядка работы с бюджетом местного самоуправления, он позволит оптимизировать бизнес-процессы, исключит отчетность в ручном режиме, укрупнит бюджетные программы, что также в конечном счете даст экономию времени и средств.

С учетом увеличения налоговой базы сельских округов их самодостаточность, то есть доля собственных доходов от общего объема, уже к 2025 году может достичь 35%, в 2020 году эта цифра едва превысила 13%.

– На какие сферы, согласно концепции, будут распространяться полномочия власти на местах?

– Для повышения эффективности государственного управления необходимы дальнейшая децентрализация власти и создание действенной системы местного самоуправления. Поэтапное разграничение функций органов местного государственного управления и местного самоуп­равления будет проводиться путем расширения имущественных прав и увеличения доходов бюджетов сельских округов.

Но вначале предстоит провести анализ в разрезе уровней госуправления для выявления несвойственных, дублирующих, недостающих функций. По итогам будут вырабатываться предложения о наделении, исключении и перераспределении полномочий.

Сфера ответственности органов местного самоуправления охватит вопросы развития своих территорий: благоустройство, местная транспортная, социальная и иные инфраструктуры, оказание базовых услуг, а также возможность развития смежных, совместно используемых объектов инфраструктуры.

Значительным шагом станет передача с районного уровня на уровень села вопросов содержания и внешнего оформления общественных мест, организации выставочно-ярмарочной деятельности, раздельного сбора коммунальных отходов, оказания электронных услуг с применением информационных систем и так далее.

Но для большей эффективности деятельности власти на местах еще предстоит решить ряд вопросов. Для расширения имущественного комплекса местного самоуправления необходимо упростить процедуры оформ­ления правоустанавливающих документов на коммунальную собственность. Прежде планируется проведение инвентаризации объектов, закрепленных за местным исполнительным органом, в том числе бесхозных активов, и в дальнейшем будет применяться поэтапный упрощенный порядок регистрации и постановки на учет.


– Назовите ключевые проблемы, которые будут решаться в рамках Концепции развития местного самоуправления.

– Прежде всего вовлечение в процесс управления территорией граждан. Активность гражданского общества – первостепенное условие эффективной деятельности местного самоуправления, которое использует современные инструменты обратной связи с населением. Участие населения в принятии решений должно изменить качество управления, сделать прозрачной деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
Общественная экспертиза усилит контроль над процессом утверждения местных бюджетов, а предваряя общественно значимые расходы на инфраструктурные и социальные инициативы, будут проводиться онлайн-опросы.

Интернет вообще должен стать мощным инструментом в вопросах самоуправления. Его влияние на социально-политическое развитие страны нельзя не замечать, он дает дополнительные возможности для проведения общественных дискуссий, освещения значимых для территории проблем и вовлечения граждан в решение многих социальных и экономических задач.

Учитывая эти современные тренды, предстоит задействовать функционал Единой платформы интернет-ресурсов госорганов: с их помощью обнародовать планы развития сельских округов, сведения о поступлениях в бюджет, решения представительного органа местного самоуправления, гражданский бюджет и многое другое.

– Какое место в таком концепте отводится новому органу народовластия – кенесу?

– Основным органом местного самоуправления остается сход местного сообщества сельского округа. Его полномочия расширятся в определении приоритетных задач для территории, сроков их реализации, согласования плана развития местного сообщества, изменения административно-территориального устройства, заслушивания отчетов акима сельского округа.

Но с 2024 года собрания местного сообщества в сельских округах будут преобразовываться в представительный орган – кенес. Его члены избираются гражданами напрямую, и полномочиями по роспуску кенеса наделяется сход местного сообщества.

Кенес, согласовывая со сходом, будет утверждать план развития и бюджет, контролировать их исполнение, а также согласовывать назначения руководителей государственных учреждений и организаций, финансируемых из местного бюджета и расположенных на соответствующей территории.
Кроме того, кенес сможет регулировать вопросы благо­устройства, санитарии населенных пунктов, уличной торговли, проведения праздничных мероприятий и конкурсов. Он будет наделен компетенциями по утверждению тарифов на услуги, оказываемые администрацией местного самоуправления, и регулированию размеров ставок налогов и плат: увеличивать или уменьшать базовые ставки земельного налога, устанавливать коэффициент зонирования для определения налоговой базы по налогу на имущество и так далее.

Таким образом, образование кенеса станет основой для создания низового уровня самоуправления, наиболее приближенного к людям. Через прямые выборы членов кенеса граждане смогут участвовать в местной общественно-политической жизни.

– Как развитие местного самоуправления будет продвигаться по территории страны, в частности в городах?

– Вопрос внедрения самоуправления в городах еще предстоит тщательно исследовать и проработать, учитывая численность проживающих там граждан и уровень развития цифровых технологий. Но движение в этом направлении наметилось, и оно не останавливается.

Как пример, с 2020 года в столице, городах республиканского и областного значения внедряется «бюджет народного участия». Этот инструмент позволяет жителям инициировать проекты по благоустройству, озеленению и санитарной очистке территорий. Для активного вовлечения населения в процесс используется модуль на Единой платформе интернет-ресурсов государственных органов, где можно в режиме реального времени отслеживать соответствующие проекты.

Работа по реализации идей, предложенных жителями в рамках «бюджета народного участия», продолжится, в том числе путем увеличения до 5% выделяемых средств для их финансирования.

– Прямые выборы акимов – большая часть программы политической модернизации страны. Каких «дивидендов» можно ждать от этого шага?

– Реформа местного самоуп­равления направлена в первую очередь на создание такой сис­темы, которая обеспечила бы прозрачность и контролируемость деятельности местных властей. Прямые выборы – это возможность избирать акимов непосредственно самим гражданам, что обеспечивает подотчетность избранного руководителя за проделанную работу.

Это придает импульс формированию гражданского общества, продвижению демократии на местном уровне. Люди будут напрямую вовлечены в решение насущных проблем и вопросов своей жизни.

Кенес сможет вести мониторинг эффективности использования денежных средств, проводимых за счет бюджета работ, заслушивать отчет акима о деятельности администрации сельского округа. Помимо этого, проверки эффективности использования средств будут поручаться ревизионным комиссиям.

На 2024 год запланированы прямые выборы акимов районов и областей, что станет следующим этапом в развитии местного самоуправления. Кандидаты, как и в случае с выборами сельских акимов, будут предлагаться политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения.

Процесс запущен

Свой среди своих
– Выборы акимов отразили прежде всего уровень готовнос­ти к компромиссу как между властью и обществом, так и внут­ри самого общества, – считает Андрей Чеботарев, директор центра актуальных исследований «Альтернатива». – Изначально было понятно, что в этой избирательной кампании столкнутся интересы местных жителей и районных властей, а также различных групп населения.



Отражением этих противоречий стало то, как люди где-то проявляли большую активность в выдвижении и поддержке своих кандидатов, и это позволило им добиться победы на выборах. А где-то местные жители доверились претендентам от разных партий или самовыдвиженцам не из своего числа.


Показательным в этом же смыс­ле, по мнению политолога, стал и довольно высокий процент явки избирателей. Он отразил уровень заинтересованности в выборах, который перевесил степень апатии среди электората.

– В целом процесс выборности акимов сельских населенных пунктов и городов районного значения запущен. До конца года будут избраны еще 45 акимов, что также даст возможность проявить себя заинтересованным партийным и независимым претендентам, – говорит Андрей Евгеньевич.

В дальнейшем деятельность избранных руководителей сельских округов будет зависеть от взаимоотношений и с вышестоя­щими акимами, и с местным населением. И при этом превалирующими останутся несколько общих для большинства территорий моментов.

– Во-первых, кто бы ни занял пост акима того или иного сельского населенного пункта или города районного значения, ему неизбежно придется столк­нуться со всеми нерешенными проблемами в системе местного государственного управления, – продолжает Андрей Чеботарев. – Особенно это касается объективно сложившегося либо искусственно созданного дефицита бюджетных средств, необходимых для решения актуальных проблем и вопросов данного села или города.

В таких обстоятельствах легче выполнять обязанности и функ­ции акимов будет людям, уже работавшим в районе и ставшим «своими» для его руководства, нежели новичкам. Хотя, отмечает эксперт, своевременность и качество решения тех или иных вопросов во многом будут зависеть от личностных качеств вновь избранного акима и четко проведенной им грани между общим и частным – с акцентом на первом.

– Во-вторых, видимо, не удастся полностью избежать влияния фактора родственной или даже родовой принадлежности избираемых акимов, – утверждает аналитик. – Вопрос, насколько эта традиция стала решающей на прошедших выборах, следует серьезно исследовать. Возможно, там, где местные жители сделали выбор в пользу свое­го сородича, им будет легче спрашивать с него не столько по праву избирателей, сколько в рамках внут­риродовых отношений. И если это положительно отразится на состоянии конкрет­ного села или города, то почему бы и нет?

С другой стороны, если избранные на такой основе управленцы не будут выполнять свою работу надлежащим образом и настроят против себя избирателей, то последние в следующий раз, скорее всего, обратят больше внимания на профессио­нальные и деловые качества кандидатов, что непременно скажется на качестве их выбора.

– И в-третьих, для сельских территорий особую важность имеют самоорганизация граж­дан и навыки самостоятельно решать различные вопросы местного значения, – заключает Анд­рей Чеботарев. – В связи с этим акимам следует делать ставку на данную категорию людей и всячески поощрять их активность. Объединение административных и гражданских усилий способно дать хорошие результаты в развитии определенных сел и городов.

Прошедшие выборы, считает эксперт, в целом дали хороший стимул заинтересованным представителям общественнос­ти участвовать в дискуссии о перс­пективах развития местного самоуправления, они стали показательным уроком для властей и общества. Но в полной мере их значение для политического реформирования страны проявится только с учетом результатов деятельности избранных акимов.

Портрет выборов

Новая избирательная система значительно повысила привлекательность роли акима сельского округа, что в свою очередь послужило усилению конкуренции за эти места. В следующем году опыт прошедшей кампании будет использован партиями для более успешного выбора округов и новой тактики в агитации, считает член Национального совета общественного доверия при Президенте РК Марат Шибутов.

– Народ реально заинтересован в постах сельских акимов – это показывает интерес к выборам как со стороны партий, так и самовыдвиженцев, которых было почти в два раза больше. Скорее всего, потому что сейчас на четвертом уровне госуправления есть и ресурсы, и бюджет, – говорит Марат Максумович. – В целом из 730 акимов сменилось 350. Среди новичков, помимо государственных служащих, много учителей, есть фермеры. Средний возраст около 45 лет, и он понизился, так как пришло достаточно много молодежи.



Существенной поддержкой легитимности последних выборов стало незначительное количест­во жалоб и зафиксированных нарушений. Главное – не протес­товали сами партии. Выборы прошли так, что и сторонники либеральных преобразований, и консерваторы остались при своих интересах. В пользу открытости выборов политолог называет и участие в них Общенациональной социал-демок­ратической партии – прежде ОСДП отказывалась от такой возможности.

Эксперт отметил, как на выборах в сельских округах «сработал» пункт «Против всех», впервые возвращенный в избирательные бюллетени как раз к прямым выборам сельских акимов.

– На результатах выборов графа «Против всех» пока не сказалась – этих 3–14% голосов пока слишком мало, чтобы повлиять на исход. Данная графа работает там, где есть проходной барьер, а на выборах, на которых большинством голосов выигрывает конкретный кандидат, ее влияние намного меньше, – уточняет Марат Шибутов.

Говоря об упущениях и недос­татках первой выборной кампании с прямым голосованием за кандидатов в акимы, политолог привел целый список своих наб­людений и рекомендаций.

– Я считаю очень маленьким срок, отведенный на агитацию. 10 дней недостаточно, особенно для сельских округов, где есть крупные села или их несколько, – объясняет эксперт. – В сельской местности важно поговорить со всеми людьми и каждым в отдельности, потому и требуется больше времени на обход. Агитационный период лучше продлить хотя бы до 20 дней.

По поводу образовательного ценза успели высказаться многие специалисты. Наш собеседник также считает, что требование о высшем образовании для кандидатов в сельские акимы отсекло много перспективных кандидатов с практическим опытом, и это неоправданные потери.

– Нужно проработать вопрос размера и трат избирательного фонда кандидатов, – продолжает Марат Максумович. – Фонд должен быть больше, потому что и трат немало. Раньше его размер был всего в 75 минимальных заработных плат, что нормально только для косвенных выборов. Также нужно проводить быстрее и сразу после выдвижения проверку данных кандидатов и их деклараций. А то получается, кандидат уже зарегистрирован, а его снимают с предвыборной гонки из-за выявленных нарушений – это снижает доверие к выборам.

Также негативно влияет на уровень доверия и отсутствие централизованной и официально заверенной предвыборной информации. ЦИК отстранился от этого процесса, что прямо отразилось, как считает эксперт, на качестве выборов. Данные по 14 областям пришлось сводить по сообщениям с сайтов акиматов и по новостям с пресс-конференций. А так как требования к оформлению такого рода сооб­щений не унифицированы, часть данных вообще не удалось получить.
– Важно, чтобы этот первый опыт был учтен и последовали изменения, которые позволят сделать выборы лучше и привлекательнее. Это вполне осуществимо, тем более что Казахстан имеет практически 1,5 тысячи акимов, которых надо избирать, – заключает член НСОД.