Институт президентства в контексте конституционной реформы в Казахстане

Обращение Президента Касым-Жомарта Токаева к народу и указ о президентских выборах подготовлены всей предшествующей практикой нынешнего Главы государства по реформированию законодательства, внесению демократических поправок в Конституцию Казахстана.

Изменения положений Конституции носят обоснованный характер тогда, когда ее обновленная версия существенно усиливает потенциал развития общества. Государство, в котором осуществляются реформы, особо нуждается в том, чтобы его главный закон действующего права являлся «живым регулятором» общественных отношений, гибко и адекватно реагируя на внутренние и внешние вызовы. Принятие поправок в Конституцию Казахстана на общенародном референдуме в начале прошедшего лета дало старт конституционной реформе, направленной на формирование эффективной правовой системы и перезагрузку политических институтов. Политико-правовое устройство страны было скорректировано в сторону освобождения от элементов суперпрезидентской власти, усиления потенциала парламентаризма и обеспечения строгой подотчетности Правительства.

В вопросах модификации Конституции важнейшее место занимают положения, связанные с конституционно-правовым статусом Президента. Требования к должности Главы государства связаны со значимостью его пуб­личных функций. Произведенные изменения в объеме и содержании президентских полномочий демонстрируют поиск оптимальной модели института президентства, которая наилучшим образом отвечала бы стратегии построения Справедливого Казахстана.

Следует подчеркнуть, что весь набор внесенных поправок в Конституцию, в том числе затрагиваю­щих конституционный статус Президента, носит системный, внутренне взаимосвязанный характер. В основе конституционных новелл положена общая логика создания правовых возможностей для перезагрузки общественно-политических институтов страны, децентрализации власти. Идеи, предложенные в сентябрьском Послании Президента, представляют собой логическое завершение создания конституционной основы по демократизации политической системы, деконцентрации президентских полномочий. Так, поправка по установлению однократного семилетнего срока пребывания на должности Президента согласуется с принятыми конституционными поправками о необходимости партийной нейтральности Президента Республики на период осуществления им своих полномочий и запрете его близким родственникам занимать должности политических государственных служащих, руководителей субъектов квазигосударственного сектора.

Сущностная новизна конституционной новеллы, устанавливающей возможность занятия должности Президента Респуб­лики Казахстан в течение только одного семилетнего срока, делает важным уяснение ее нормативного содержания.

Прежде всего отметим роль установления конституционного ограничения срока полномочий президента. Ограничение срока, в течение которого лицо может занимать высшую должность в государстве, закрепляется в конституциях стран для предотвращения монополии на власть, которая увеличивает риски для персонализма и злоупотреблений. Ведь у того, кто находится на верхушке властной пирамиды, есть мно­жество возможностей – контроль над ресурсами страны, полномочия по назначению на ключевые должности родственников. Со времен Древней Греции ограничение срока правителя ассоциировалось с демократией, а вечное правление – с тиранией. В наши дни во многих государствах, вставших на путь независимости и демократии, вопрос пределов президентского срока становится чуть ли не основным полем битвы, определяю­щим их будущее. Соблюдение ограничения на занятие высшей должности в стране фактически является ключевой проверкой на зрелость власти и гражданского общества. Отказ лидера государства от попыток продления своих полномочий сверх установленного конституцией срока получает большее признание внутри страны и за ее пределами, чем другие институты демократии.

Политико-правовая история показывает, что лидеры государств, которые способствовали установлению демократического и справедливого механизма сменяемости власти, сохранились в памяти этого народа как национальные герои. Например, широко известно, что Нельсон Мандела отказался пребывать на должности президента своей страны более одного срока, несмотря на то, что его убеждал остаться на этой должности прак­тически весь народ.

Изучение зарубежных конституционных практик показывает, что в современном мире есть немало государств, в конституциях которых закреплен однократный президентский срок без права повторного избрания. Такое ограничение установлено, например, в небольших государствах Мальта и Вануата. В Израиле с 2000 года и Армении с 2015 года предусмат­ривается для президента однократный семилетний срок. Однако здесь следует учесть, что эти две страны имеют парламентскую форму правления, при которой президент не располагает реальной властью.

Более интересным для Казах­стана является опыт республик с президентской формой правления. Ограничения по президентским срокам были впервые приняты в странах Латинской Америки в начале ХІХ века, и это стало важным их вкладом в теорию и практику конституционализма. В конституциях целого ряда латиноамериканских стран зафиксировано требование занимать должность президента одному и тому же лицу не более одного срока. В их числе Колумбия, Гватемала, Гондурас, Сальвадор, Парагвай, Мексика. Изучение этапов их конституционного развития показывает, что установление сроков президентства имеет здесь неоднозначную и сложную историю. В Мексике, например, в наши дни одно и то же лицо может занимать должность президента в течение только одного шестилетнего срока. Однако до установления данного конституционного требования история этой страны свидетельствует о неоднократных попытках длительного пребывания различных лиц в должности президента. Например, Порфирио Диаз занимал должность президента Мексики в течение восьми сроков, прежде чем был насильно с нее смещен.

Познавательным для нас является также изучение развития института президентства в Южной Корее. Когда в 1948 году здесь был создан этот институт, то президенту было разрешено избираться максимум на два четырехлетних срока. Однако в 1954 году ограничение срока на избрание президентом было снято, и ранее занимавший эту должность Ли Сын Ман смог баллотироваться на третий срок. После того, как его избрали на четвертый срок, он был смещен, и Первая Республика Корея этим завершилась. Страна прошла через военно-диктаторские режимы Пака Чжонхи и Ро Дэу, прежде чем по конституции 1987 года, заложившей основы Шестой республики, полномочия президента Южной Кореи были ограничены одним пятилетним сроком.

В Филиппинах с 2010 года установлен однократный шестилетний срок, чему предшествовало девятилетие президентства непопулярной в народе Глории Арройо, а еще ранее – с 1965 по 1986 год – должность президента занимал авторитарный лидер Фердинанд Маркос.

Как мы могли проследить по опыту государств, в конституциях которых установлен запрет на повторное избрание одного и того же лица президентом, введению подобной нормы предшествовал длительный период пребывания какого-либо лидера у власти и попытки обойти требование огра­ничения президентского срока полномочий. Отмена ограничений сроков полномочий президента являлась в этих странах четким индикатором недемократической направленности власти и, как правило, на практике становилась финальным аккордом в институциональных изменениях, которые способствовали концентрации власти в одних руках.

В связи с этим следует заключить, что установленное в Конституции РК ограничение полномочий Президента одним сроком определенно имеет выраженное демократическое нормативное содержание, направлено на снижение рисков монополизации власти и призвано сделать жизнеспособным механизм сменяемос­ти власти. Установление запрета на переизбрание в долгосрочной перспективе развивает конституционализм и конституционную культуру, помогает обеспечить мирный демократический переход власти от одного лидера другому. Данная конституционная новелла учитывает всю совокупность внутренних и геополитических условий и факторов, принята в интересах всего казахстанского народа, она значительно повышает доверие общества к проводимым преобразованиям и укрепляет веру в успешность проводимых реформ.

Лимит в семь лет является вполне разумным для того, чтобы обеспечить цели, связанные со справедливым государственным устройством, переводом страны на демократические рельсы, реа­лизацией масштабных реформ в различных сферах жизнедеятельности казахстанского общества. Масштабность и глубина проводимых реформ, которые затрагивают фактически все сферы жизнедеятельности общества, не позволяют достигнуть результатов за пятилетний срок, требуется дополнительное время для их завершения.

Семилетний срок будет побуж­дать избранного президента со­средоточиться на актуальной повестке дня, а не отвлекаться на задачи, связанные с конкуренцией по своему переизбранию. Общеизвестно, что предвыборная гонка не лишена популизма, она сдерживает стремление проводить необходимые, но непопулярные реформы. Срок в семь лет позволит Главе государства смело и последовательно осуществлять функции реформатора, работая над тем, чтобы оставить долгосроч­ное наследие.

21 сентября 2022 года было озву­чено, что на 20 ноября 2022 года назначены внеочередные выборы Президента Республики Казах­стан. Факт объявления указанных выборов был ожидаем, поскольку об этом содержалась информация еще в президентском Послании от 1 сентября нынешнего года. С этой даты можно констатировать, что конституционная реформа стала переводиться в реализационную плоскость, конституционные ценности и нормы – наполняться жизнью, запускается процесс обновления политических механизмов. Касым-Жомарт Кемелевич отметил, что предстоящий избирательный цикл позволит осущест­вить всестороннее переформатирование политической системы и в дальнейшем сконцентрироваться на реализации перспектив обеспечения устойчивого экономического роста, повышения благосостояния казахстанского общества.

Президентская выборная кампания станет новой точкой отсчета в конституционном развитии страны. Демократическая направленность конституционной реформы, ее ценностное содержание и усовершенствованная в ее рамках система сдержек и противовесов вселяют уверенность, что государственное строительство в справедливом Казахстане в предстоящие семь лет будет выведено на качественно новый уровень развития, соответствующий лучшим зарубежным практикам. Но для того, чтобы все это осуществилось, недостаточно ­политической воли, нужны сплоченность и усилия всего нашего общества.

Было бы заблуждением думать, что есть какие-то внешние силы, которые построят для нас и вмес­то нас Справедливый Казахстан и пригласят потом нас жить в нем. Изменения могут появиться, только если быть не объектом, а субъектом, хозяином, а не гостем в своей стране. Как верно подметил Глава государства, судьба и будущее ­Казахстана в руках каждого из нас.