Новая ступень отношений государства и общества

В конце июня Президент Касым-Жомарт Токаев подписал Административный процедурно-процессуальный кодекс, призванный установить эффективные механизмы защиты прав граждан при рассмотрении дел, где второй стороной выступают госорганы. О том, как документ повлияет на ситуацию в правовой сфере страны, мы побеседовали с председателем специализированной судебной коллегии Верховного суда РК Айгуль Кыдырбаевой.

– Айгуль Куанышбаевна, какое влияние недавно подписанный кодекс сможет оказать на повышение качества защиты прав и свобод граждан?

– Принятие того или иного закона всегда вызвано потребностью регулирования важнейших общественных отношений. Конституция страны высшими ценностями государства провозгласила человека, его жизнь, права и свободы, гарантировала их защиту, в том числе судебную.

Однако порядок разрешения публично-правовых споров в рамках гражданского судопроизводства, базирующегося на принципах состязательности и равноправия сторон, до недавнего времени не мог обеспечить надлежащий уровень той самой защиты прав и законных интересов простого гражданина.

В Послании народу Казахстана «Конструктивный общественный диалог – основа стабильности и процветания Казахстана» Глава государства Касым-Жомарт Токаев отметил: «В публично-правовых спорах при обжаловании решений и действий органов власти граждане зачастую находятся в неравных условиях. Их возможности несоизмеримы с ресурсами госаппарата. Поэтому необходимо внедрение админист­ративной юстиции как особого механизма разрешения споров, нивелирующего эту разницу».

Административная юстиция – институт не новый, она давно функционирует во многих странах мира и является важнейшим атрибутом правового государства, сильной опорой «слышащего государства», гарантируя охрану прав и свобод граждан от незаконных действий госорганов.

Поэтому принятие АППК – грандиозное событие для государства: теперь иски будут рассматриваться по принципу презумпции виновности госор­гана, который должен доказать законность и обоснованность своего решения, действия либо бездействия.

Гражданину достаточно обратиться с иском о несогласии с решением, и суд будет оказывать содействие истцу в составлении правильных формулировок требований, в устранении формальных ошибок, принимать меры к установлению объективной истины по делу и контролировать исполнение своего решения.

Что касается «прогрессивнос­ти», то кодекс содержит значимые новшества в области адми­нистративных процедур. К примеру, АППК вводит понятие административного органа, соответствующее международным стандартам и включающее в себя не только госорган, но и иные субъекты, наделенные полномочиями в области государственного управления, частных судебных исполнителей, саморегулируемые организации.

Закрепляется единая, понятная процедура инициирования, рассмотрения и принятия административного акта. Последние будут дифференцироваться на благоприятные (предоставляю­щие новые права, прекращающие обязанности, улучшающие положение) и обременяющие (прекращающие права, возлагаю­щие обязанности, ухудшающие положение).

При этом законодатель закреп­ляет, что незаконный обременяю­щий акт подлежит обязательной отмене всегда, а при отмене незаконного благоприятного акта принимается во внимание принцип охраны права на доверие участника административной процедуры.

Этот принцип – гарантия того, что однажды принятый административный акт является законным и последовательным, а ошибка госоргана не может быть обращена во вред лицу, если в нем нет его вины.

Допустим, инвестору выделили земельный участок в промышленной зоне для строительства завода. Но через определенное время изменили его целевое назначение, скорректировали генплан. И вот тут и должен сработать принцип охраны права на доверие: административный орган обязан оставить прежнее целевое назначение земельного участка, позволив заводу беспрепятственно работать дальше.

Еще одно немаловажное нововведение: впервые вводится процедурная гарантия быть заслушанным, позволяющая лицу, в отношении которого осуществляется административная процедура, выразить свою позицию до принятия окончательного решения.

Также устанавливается коллегиальный порядок рассмотрения жалобы на решение, принятое в результате осуществления административной процедуры, что, безусловно, обеспечит тщательное, обоснованное и справедливое рассмотрение дела.

Кроме того, в кодексе заложены и такие новые для национального законодательства принципы, как запрет злоупотребления формальными требованиями, соразмерность, приоритет прав.

– Кодексом вводится обязательное досудебное обжалование. Какими преиму­ществами оно обладает перед обжалованием в суде?

– Преимущества существенные. Во-первых, этот институт позволит избежать судебных расходов, во-вторых, будет происходить ускоренное производство рассмотрения жалобы в течение 15 рабочих дней с увеличенным объемом проверки.

Третье – усилится ведомственный контроль над деятельностью нижестоящих органов, что, в свою очередь, приведет к единообразию принятия административных актов – административный орган не сможет при одинаковых ситуациях принять разные акты.

Еще один весомый плюс: административный орган обладает возможностью в течение трех дней с момента поступления жалобы на акт исправить свою ошибку, не направляя дело в вышестоящую инстанцию, либо закончить дело миром.

И наконец, вышестоящий орган вправе отменить обременяющий акт ввиду нецелесообразности, каким правом не обладает суд. Суд правомочен осуществлять исключительно правовой контроль за решением, действием (бездействием) администрации.

– Что принципиально новое отличает административное судопроизводство от гражданского?

– Кодексом для административного судопроизводства закреп­лены новые прогрессивные принципы активной роли суда и разумного срока судебного разбирательства, и именно эти принципы определяют действия судей в административном производстве, чиновников – в ходе административной процедуры. Если что-то непонятно, отсутствует норма либо возникают сомнения, все истолковывается в свете основных принципов.

Расскажу поподробнее об активной роли суда, и в чем она заключается.

Суд всесторонне, полно и объек­тивно исследует все обстоятельства дела, не ограничиваясь лишь представленными сторонами доказательствами. По собственной инициативе он вправе собирать дополнительные сведения и доказательства. А судья вправе высказать свое предварительное мнение по правовым обоснованиям, относящимся к фактическим и (или) юридическим сторонам административного дела.

Отмечу, что речь идет не о предварительном решении, а лишь о предварительном мнении по отдельным правовым обоснованиям, рассматриваемым в ходе процесса, которым судья вправе делиться с участниками.

Подобный подход позволит сторонам лучше ориентироваться, в каком направлении идет процесс, подготовить и представить дополнительные доказательства своей правоты. Это также сделает процесс более предсказуемым, и решение суда в итоге не будет сюрпризом для сторон. Кроме того, подобная практика содействует поиску взаимоприемлемого решения либо полному примирению. А это и есть восстановительное правосудие.

Подчеркну: по АППК приветствуются примирительные про­цедуры, в отличие от Гражданского процессуального кодекса, где при рассмотрении публично-правовых споров существует категоричный запрет на заключение мирового соглашения.

Сокращено и участие прокурора в судебном процессе. Предполагается, что в дальнейшем обвинитель будет вступать в процесс по делам, вытекающим из налоговых, таможенных, бюджетных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и ряду других. Сейчас же прокурорское участие по всем делам, затрагивающим интересы государства, обязательно.

Что касается разумного срока судебного разбирательства – в национальном законодательстве он предусмотрен в уголовном процессе, но как принцип судопроизводства вводится впервые. При его определении должны учитываться такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников процесса, процессуальная дос­таточность и эффективность действий суда по оперативному рассмотрению дела.

Таким образом, разумный срок будет определяться судьей в зависимости от конкретной ситуа­ции. В то же время к отдельным категориям дел, сроки рассмот­рения которых прямо предусмот­рены кодексом, этот принцип применяться не будет.

Добавлю, что разумный срок имеет предел – три месяца со дня предъявления иска. Для дел особой сложности срок может быть продлен, но в целом не может превышать шесть месяцев.

– Давайте поговорим поконкретнее об исках: какие именно преду­смотрены и на что ориентироваться гражданину при их выборе?

– В зависимости от того, какие требования заявляет истец, кодексом предусмотрены четыре вида иска: об оспаривании, о принуждении, о совершении действий и о признании.
К примеру, если человек требует отменить полностью или в какой-то части административный акт, ограничивающий его права, то он подает иск об оспаривании. А иск о
принуждении может быть подан при желании обязать орган или должностное лицо принять благоприятный для истца административный акт либо не принимать обременяющий его административный акт.

Иск о совершении действия необходим в случае требования к органу или должностному лицу совершить определенные действия или воздержаться от них. Этот иск не касается принятия административного акта.

По иску о признании истец может потребовать признать наличие или отсутствие какого-либо правоотношения. Он подается, если все другие виды исков не подходят для разрешения его вопроса.

Однако надо отметить, что суд не будет связан с формулировкой исковых требований. Кодекс предоставляет суду право оказать содействие стороне в формулировании и (или) изменении исковых требований с предварительным разъяснением правовых последствий. От правильности выбора иска зависит эффективность защиты и восстановления прав и свобод.

Приведу пример из практики. В последнее время участились случаи, когда лицо приобретает объект на торгах, вносит полную стоимость и не может зарегистрировать право собственности, так как органами госдоходов наложено ограничение в распоряжении, частая причина – имеется долг предыдущего собственника. Лицо обращается с иском о признании незаконным действий по отказу в регистрации. Суд обоснованно выносит решение об отказе в иске, поскольку действия регистрирующего органа правомерны. В данной ситуации должно быть предъявлено требование об исключении приобретенного на торгах имущества из описи.

Такие дела рассматриваются по ГПК, судебные акты обжалуются до высшей инстанции и остаются без изменения. Представляете, сколько времени потеряно и сколько предстоит потерять еще для предъявления нового иска? А что уж говорить об эмоциональном состоянии истца, который добросовестно приобрел объект, но не может реализовать свое право и критикует суд за лояльность к государственным органам.

А вот при рассмотрении этого иска по АППК активная роль суда такую ситуацию вообще не допустит.

Немаловажной в этом аспекте новеллой законодательства является и вменение в обязанность суда оказывать содействие в устранении формальных ошибок, уточнении неясных выражений, подаче ходатайств по существу дела, дополнении неполных фактических данных, представлении всех письменных объяснений для полного определения и объективной оценки обстоятельств дела на всех стадиях процесса.

Кроме того, прогрессивным является упрощение порядка допуска иска к рассмотрению. С предъявлением иска дело сразу принимается к производству, и если нет оснований для его возврата, суд принимает меры для разрешения спора по возможности в ходе одного заседания.

– Кодексом оговорено, какие именно суды будут рассматривать адми­нистративные дела?

– Да, подобные дела будут переданы в подсудность специализированных административных судов, которые будут рассмат­ривать исключительно споры, вытекающие из публично-правовых отношений. Это вызвано их спецификой и соответствует международным стандартам.

В процессе разработки кодекса была проанализирована прак­тика организации административной юстиции в государствах Европы и постсоветских странах. Так, в Эстонии такие суды первоначально были созданы на базе судов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, в Азербайджане – на базе экономических. Практика показала несостоятельность таких подходов, и в этих странах также перешли на модель самостоятельных судов.

Для эффективной реализации усиления защиты прав граждан намечено создать в республике 21 новый административный суд – в 17 административных центрах и 4 – в городах Каскелене, Семее, Жезказгане, Экибастузе.

Действующие административные суды, рассматривающие дела по Кодексу об административных правонарушениях, подлежат переименованию в «Специализированные районные и приравненные к ним суды по административным правонарушениям». Они по-прежнему будут рассматривать дела о правонарушениях.

В Казахстане споры между государством и гражданином рассматриваются сейчас в судах общей юрисдикции, а также в экономических и гражданских судах. Все они перейдут с 1 июля 2021 года в подсудность административных судов и, соответственно, формироваться эти суды будут в рамках действующей штатной численности судей за счет перераспределения штата.

При этом в АППК сохраняется трехступенчатая система судов. По правилам суда первой инс­танции суд города Нур-Султана будет рассматривать иски инвесторов по обжалованию адми­нистративных актов, действий (бездействия) административных органов, должностных лиц, Верховный суд – об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии, решений и действий (бездействия) Центральной комиссии референдума.

– Кодексом преду­смотрен судебный контроль. Как он будет осуществляться?

– Под судебным контролем надо понимать весь спектр полномочий суда по рассмотрению публично-правовых споров, конечным итогом которых является защита прав и законных интересов граждан от нарушений со стороны административных органов. Это и есть содержание административной юстиции в целом.

При этом в качестве меры процессуального принуждения ответчика к исполнению решения суда предусмотрено денежное взыскание. О его применении в случае неисполнения решения суда будет прямо указываться в самом решении.

Так, при неисполнении решения суда добровольно и в установленный срок судом налагается денежное взыскание на ответчика в размере 50 МРП. Если решение суда так и не будет исполнено, денежное взыскание налагается повторно, но при этом оно возрастет на 10 МРП.

Поясню: денежное взыскание в административном судопроизводстве – это не административный штраф за совершение административного правонарушения, предусмотренный
КоАПом; это, еще раз подчеркну, мера принуждения, непосредственно налагаемая и контролируемая судом, а также дополнительная гарантия обеспечения строгого выполнения требований закона со стороны админист­ративных органов.

Принятие кодекса и внедрение административной юстиции отвечает запросам общества и будет служить его интересам. Новые принципы отправления правосудия, закрепленные в кодексе, я уверена, должны повысить доверие к нему со стороны наших граждан.