О новом Законе о банках и банковской деятельности

Новый Закон о банках и банковской деятельности стал логическим завершением пятилетней реформы банковского регулирования и надзора в Казахстане и закрепил переход к современным международным стандартам финансовой устойчивости, конкуренции, цифровизации и защиты прав потребителей. Закон отразил результаты институциональной трансформации банковского сектора, модернизации надзорной и регуляторной модели.

Закон разработан по поручению Главы государства и учитывает технологические изменения, повышение роли банковского сектора в финансировании экономики, повышение конкуренции и привлечение на рынок новых участников, а также вопросы продвижения финтеха и либерализации оборота цифровых активов.

Ключевыми целями Закона определены обеспечение финансовой стабильности банковской системы, сохранность вкладов населения и бизнеса, развитие добросовестной конкуренции и системная защита прав потребителей банковских услуг. Его ключевые принципы ориентированы на обеспечение непрерывности банковской деятельности, безопасность и надежность предоставления услуг населению и бизнесу, а также поддержание доверия к банковской системе.

Институциональные реформы, реализованные в банковском секторе за последние пять лет, сформировали качественно новую модель регулирования и надзора и обусловили необходимость их системного закрепления на уровне базового Закона о банках и банковской деятельности. Действующий Закон о банках не в полной мере отражает современные процессы развития банковского сектора, его структура и понятийный аппарат значительной мере утратили актуальность.

Основные направления реформ, реализованные в рамках нового Закона о банках, охватывают:

1) Введение нового механизма урегулирования неплатежеспособных банков;

2) Совершенствование банковского регулирования и усиление корпоративного управления;

3) Развитие конкуренции и внедрение пропорционального регулирования банковской деятельности;

4) Стимулирование развития финтех-сектора и регулирование цифровых финансовых активов;

5) Внедрение риск-ориентированной системы поведенческого надзора;

6) Развитие исламского банкинга;

7) Реформирование микрофинансового и коллекторского рынков с внедрением механизмов саморегулирования.

При подготовке нового Закона была использована экспертиза международных финансовых организаций, включая МВФ и ЕБРР, а также передовой опыт центральных банков и финансовых регуляторов. Закон также опирается на международные стандарты и рекомендации Совета по финансовой стабильности при G-20 (Financial Stability Board), а также на правовую и регуляторную рамку директив Европейского союза.

1) Системным приоритетом реформы стало обновление механизма урегулирования неплатежеспособных банков. Необходимость его модернизации обусловлена цикличностью банковских кризисов и ограниченной эффективностью традиционных подходов, ориентированных преимущественно на ликвидацию банков уже после утраты ими финансовой устойчивости. В этой связи одним из базовых элементов нового Закона стало формирование современной системы урегулирования, смещающей акцент с экстренного реагирования на раннее выявление рисков и их превентивное ограничение.

Основой перехода к данной модели стал глобальный стандарт урегулирования банков, сформированный в ответ на мировой финансовый кризис 2008–2009 годов. В 2011 году Совет по финансовой стабильности при G-20 утвердил документ «Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования для финансовых институтов», закрепивший единые международные принципы упорядоченного урегулирования финансовых институтов. В последующие годы данный стандарт был имплементирован в национальное законодательство большинства стран, став общепризнанной международной рамкой в сфере банковского урегулирования.

Ключевым элементом новой модели является переход к упорядоченной системе антикризисных режимов, применяемых последовательно в зависимости от степени ухудшения финансового положения банка. Закон предусматривает три режима: усиленный надзор, восстановление финансовой устойчивости и урегулирование. Такой подход обеспечивает пропорциональность надзорных мер, позволяет сохранять банк как действующий институт при наличии возможностей восстановления и, при необходимости, осуществлять упорядоченное разрешение кризисной ситуации с использованием инструментов, соответствующих международным стандартам, включая передачу активов и обязательств, реструктуризацию, принудительную реализацию акций и создание переходного банка.

Для предотвращения ухудшения финансового состояния банков вводятся новые инструменты – планы восстановления и планы урегулирования. Эти документы определяют конкретные меры по выводу банка из кризисной ситуации и предотвращению неплатежеспособности. Разработка и ежегодное обновление планов станет обязанностью как банков, так и регулятора.

Для системно значимых банков дополнительно вводится требование по поддержанию достаточного уровня способности к поглощению убытков (TLAC), что снижает вероятность использования внешней поддержки.

Государственная поддержка в рамках новой модели рассматривается как исключительная и крайняя мера, применяемая только после полного использования акционерного капитала и списания инструментов TLAC. Поддержка системно значимых банков осуществляется посредством временного и возмездного участия государства в капитале с последующей продажей банка и возвратом средств в бюджет.

Закон также четко разграничивает полномочия государственных органов. Агентство отвечает за применение антикризисных режимов и надзор за реализацией планов восстановления и урегулирования, Правительство и Национальный Банк – за решения по участию государства, при координирующей роли Совета по финансовой стабильности. В результате формируется современная институциональная система урегулирования, обеспечивающая баланс между финансовой устойчивостью и защитой интересов вкладчиков и клиентов.

2) Совершенствование банковского регулирования.

Новый Закон усиливает требования к корпоративному управлению, прозрачности структуры собственности и надзорным инструментам. В частности, расширяется перечень лиц, связанных с банком особыми отношениями, с учетом подходов, применяемых в международных стандартах финансовой отчетности, что позволяет более точно идентифицировать аффилированные связи, повысить прозрачность структуры собственности и усилить подотчетность банковской деятельности, включая контроль за операциями со связанными сторонами и внутригрупповыми транзакциями.

Одновременно расширяется применение механизма мотивированного суждения как ключевого элемента риск-ориентированного надзора. Мотивированное суждение применяется не только при оценке деятельности банков, но и при надзорной оценке качества корпоративного управления, системы внутреннего контроля и внешнего аудита.

В целях повышения качества надзорного анализа вводятся дополнительные требования к отчетности банков, предусматривающие право регулятора формировать индивидуальные требования к витринам данных при наличии специфических рисков, при одновременном исключении дублирования с регуляторной отчетностью, предоставляемой в Национальный Банк.

На законодательном уровне устанавливаются единые требования к руководителям функций управления рисками, внутреннего аудита и комплаенса, что повышает качество управленческих и надзорных решений, усиливает роль контрольных функций и формирует устойчивую систему внутреннего контроля в финансовых организациях.

Наряду с этим проводится систематизация финансового законодательства: из правового поля исключаются устаревшие и дублирующие нормы, а требования к акционерам, руководящим работникам и банковским холдингам унифицируются и переносятся в Закон Республики Казахстан «О государственном регулировании, контроле и надзоре финансового рынка и финансовых организаций». Такой подход обеспечивает единообразие регулирования, устраняет фрагментарность правового поля и формирует целостную, логичную архитектуру финансового законодательства, соответствующую международным стандартам надзора и корпоративного управления.

3) Важным направлением развития банковского сектора является повышение уровня конкуренции.

В рамках нового Закона о банках дополнительным инструментом развития конкуренции стало внедрение пропорционального регулирования через введение универсальной и базовой банковских лицензий. Базовая лицензия ориентирована на небольшие банки с ограниченным набором операций и сниженной регуляторной нагрузкой при сохранении надлежащего уровня надзора и защиты вкладчиков. Универсальная лицензия применяется к средним и крупным банкам с более строгими требованиями к капиталу, ликвидности и управлению. Ожидается, что данный подход создаст дополнительные стимулы для входа на рынок новых участников, включая крупные микрофинансовые организации, и обеспечит дальнейшее развитие конкурентной и устойчивой банковской среды.

4) Значимым направлением стала адаптация банковского регулирования к цифровой трансформации финансового сектора. В условиях цифровизации экономики банки последовательно эволюционируют от классических кредитно-депозитных институтов к технологическим компаниям и многофункциональным экосистемам.

На практике сформировались устойчивые модели функционирования банков в качестве финтех-компаний. Банки развивают участие в цифровых экосистемах и маркетплейсах, инвестируют в финтех- и технологические компании, а также используют модель Banking as a Service, предоставляя свою банковскую и технологическую инфраструктуру внешним участникам. При этом банки сохраняют ответственность за совершаемые операции и защиту интересов клиентов.

Новый Закон о банках и банковской деятельности впервые закрепляет данные финтех-модели на уровне законодательства. Формируется единая и прозрачная правовая рамка, определяющая допустимые виды технологической и платформенной активности банков, а также границы их участия в нефинансовом бизнесе. Это снижает правовую неопределенность, создает предсказуемые условия для инновационного развития и одновременно ограничивает избыточную диверсификацию, способную повлиять на устойчивость банковского сектора. Ключевым принципом является сохранение ответственности банка перед клиентом при оказании услуг через партнерские и технологические организации.

Важным направлением Закона о банках является установление правового режима регулирования цифровых финансовых активов, включая легализацию и надзор за оборотом необеспеченных цифровых активов, то есть криптовалют, с учетом международных подходов к развитию цифровых рынков и управления сопутствующими рисками.

В рамках Закона вводится классификация цифровых финансовых активов по трем категориям. К ним относятся стейблкоины как цифровые активы, обеспеченные денежными средствами, цифровые финансовые активы, базовым активом которых выступают финансовые инструменты или иное имущество, а также финансовые инструменты, выпускаемые в цифровой форме на специализированных цифровых платформах.

Агентство будет устанавливать требования к условиям выпуска, обращения и погашения цифровых финансовых активов, за исключением стейблкоинов, регулирование которых будет осуществлять Национальный Банк. Эмиссия цифровых финансовых активов будет осуществляться операторами цифровых платформ, формирующими новый сегмент финансового рынка, подлежащими лицензированию.

5) Одним из важных нововведений нового Закона о банках стало введение поведенческого надзора в качестве самостоятельного направления государственного регулирования и надзора. Поведенческий надзор ориентирован непосредственно на защиту прав и законных интересов потребителей финансовых услуг и по своей значимости будет сопоставим с пруденциальным надзором.

В отличие от традиционного подхода, при котором надзор был сосредоточен преимущественно на обеспечении финансовой устойчивости финансовых организаций, поведенческий надзор фокусируется на фактическом взаимодействии финансовых организаций с клиентами, качестве финансовых продуктов и практиках их продвижения.

Цель внедрения поведенческого надзора состоит в переходе от регулирования отдельных норм к комплексной оценке взаимодействия финансовой организации с клиентом на всех этапах предоставления финансовых услуг. Данный подход основан на международных стандартах и рекомендациях G20 и ОЭСР, а также передовой регуляторной практике развитых финансовых рынков, и направлен на обеспечение справедливости, прозрачности и добросовестности бизнес-практик.

В рамках внедрения поведенческого надзора Агентство сосредоточивает усилия на формировании системы оценки поведенческих рисков, обеспечивающей комплексный анализ управления финансовыми продуктами, практик продаж, коммуникаций и обслуживания клиентов. Цель данного подхода заключается в выявлении факторов недобросовестного поведения и объективной оценке уровня защиты интересов потребителей.

Существенным элементом поведенческого надзора является институционализация механизмов рассмотрения обращений потребителей финансовых услуг как полноценного источника надзорной информации и инструмента превентивного воздействия на рыночные практики.

Новый Закон о банках предусматривает создание единого института финансового омбудсмана, охватывающего банковские, страховые и микрофинансовые услуги. Консолидация функций досудебного разрешения споров в рамках независимого органа и придание его решениям обязательной силы для финансовых организаций соответствует международным подходам и обеспечивает единообразие и предсказуемость защиты прав потребителей.

Также формируется многоуровневая система досудебного урегулирования споров. На первом уровне предусмотрено обязательное рассмотрение обращения непосредственно финансовой организацией, что стимулирует развитие эффективных внутренних процедур работы с жалобами. При отсутствии результата спор передается на рассмотрение финансового омбудсмана, а на завершающем этапе в процесс вовлекается регулятор, обладающий надзорными и корректирующими полномочиями.

Такая модель обеспечивает переход от реагирования на единичные обращения граждан к системному анализу поведенческих практик финансовых организаций на основе агрегированных данных по жалобам и результатам их рассмотрения, формируя устойчивую основу для проактивного поведенческого надзора.

6) В рамках расширения доступа к альтернативным финансовым инструментам Закон о банках предусматривает новые подходы к развитию исламского банкинга. В настоящее время исламское финансирование в Казахстане занимает незначительную долю финансового рынка и составляет менее 0,5% активов банковского сектора. Несмотря на то, что возможность создания исламских банков предусмотрена законодательством с 2009 года, развитие данного сегмента сдерживалось необходимостью учреждения отдельного специализированного банка, что существенно ограничивало доступность исламских финансовых продуктов для населения и бизнеса.

При разработке Закона о банках был использован международный опыт и предусмотрен новый подход к развитию исламского банкинга, основанный на разрешении универсальным банкам предоставлять исламские финансовые услуги в формате «исламских окон». Такой механизм позволяет совмещать традиционную и исламскую деятельность в рамках одной лицензии, существенно снижает входные барьеры и расширяет географию и линейку исламских финансовых продуктов.

Закон устанавливает четкие требования к организации «исламских окон». Предусматривается обязательное организационное обособление исламской деятельности, раздельный учет и управление активами и обязательствами, выделение специализированного персонала, а также создание совета по соответствию шариату, осуществляющего утверждение финансовых продуктов и контроль их соответствия принципам исламского финансирования.

Реализация данных норм формирует условия для масштабирования исламского банкинга, развития альтернативных механизмов финансирования и повышения финансовой инклюзии без необходимости создания отдельных исламских банков.

7) Завершающим элементом реформ является развитие механизмов саморегулирования и риск-ориентированного надзора в микрофинансовом и коллекторском рынках.

В этих целях предусмотрено внедрение института саморегулирования на основе обязательного членства. Наличие в Казахстане развитых профессиональных ассоциаций участников рынка свидетельствует о его институциональной зрелости и готовности к переходу на модель саморегулирования. Такой подход позволяет установить единые правила деятельности, повысить дисциплину участников, снизить количество нарушений и усилить доверие со стороны государства и потребителей, одновременно смещая фокус регулятора с повседневного надзора на развитие рынка и контроль системных рисков.

По аналогии с международной практикой саморегулируемые организации наделяются полномочиями по рассмотрению обращений заемщиков, проведению проверок своих членов и применению внутренних мер воздействия. При этом Агентство сохраняет надзорные функции и концентрируется на деятельности самих СРО и наиболее риск-ориентированных участников рынка.

Новый Закон о банках закрепляет результаты институциональной трансформации системы банковского регулирования в Казахстане и формирует правовую основу для следующего этапа развития финансового сектора. Он систематизирует реформы, реализованные в последние годы, и переносит на уровень законодательства ключевые элементы надзорной модели и системы защиты прав потребителей финансовых услуг, обеспечивая их устойчивость, последовательность и преемственность.

В результате формируется современная модель банковского сектора, в рамках которой банки выступают как финансово устойчивые институты, активно интегрирующие цифровые технологии и экосистемные решения при одновременном повышении стандартов ответственности перед клиентами и обществом. Роль государства трансформируется от прямого участия и поддержки к функции независимого регулятора, обеспечивающего сбалансированное развитие рынка, добросовестную конкуренцию и защиту общественных интересов. Такой подход закладывает долгосрочные институциональные основы для устойчивого экономического роста, укрепления доверия к финансовой системе и дальнейшей интеграции Казахстана в глобальную финансовую архитектуру.