О структуре бюджетной политики

Базовая задача в настоящее время – ограничить темпы роста бюджетных расходов (в том числе на социальные выплаты, заработные платы, государственный аппарат) и выйти на бездефицитный рес­публиканский бюджет в среднесрочной перспективе. Последовательное сокращение дефицита республиканского бюджета, вплоть до его обнуления в среднесрочной перс­пективе, ограничение использования средств Резервного фонда и переход к его пополнению являются важнейшими предпосылками для дальнейшего снижения инфляции, а значит, снижения процент­ных ставок и возобновления спроса на кредиты со стороны реального сектора, следовательно, и для устойчивого экономического роста.

Сохранение высокой доли присутствия государства в экономике при низкой эффективности его участия, во-первых, будет тормозить процесс восстановительного роста отечественной экономики, а во-вторых, существенно ограничит потенциал ее роста.

Кроме того, с точки зрения обеспечения устойчивости и сбалансированности бюджетной системы страна объективно не может иметь расходы по отношению к ВВП, как в развитых странах, при поддержании налоговой нагрузки на уровне среднеразвитых стран.

Международные сравнения показывают, что чем выше уровень экономического развития страны, тем больший уровень изъятий в бюджетную систему может быть осуществлен. В текущей макроэкономической и геополитичес­кой ситуации основными резервами увеличения доходов бюджетов должны являться сокращение доли теневого сектора экономики и улучшение налогового администрирования.

Следовательно, возможности для пос­тепенного увеличения расходов по отношению к ВВП появятся только в том случае, если будет обеспечен выход на траекторию устойчивого экономичес­кого роста – причем более высокими темпами, чем в развитых странах. Реа­лизовать это возможно только при проведении ответственной и консервативной бюджетной политики.

Таким образом, на сегодняшний день главный вызов связан с нахождением баланса между усложняющимися задачами государственной политики и установленными на новом, более низком уровне бюджетными возможностями. Ответом на этот вызов должно стать повышение эффективности бюджетных расходов.

В то же время при условии, что эффективность бюджетных расходов является производной от реализуемой государственной политики, необходимо преодо­леть негибкость их структуры. Оптимизационные меры по балансировке бюджета при текущем наборе социальных обязательств и позиции по «силовым» расходам могут привести к тому, что в структуре расходов бюджета эта инерционность только усилится, еще более затрудняя возможности оздоровления бюджетной политики. В частности, доля расходов на оборону, безопасность, социальную политику и обслуживание долга может возрасти. Подобное изменение структуры расходов идет вразрез с задачей активизации экономического роста.

В этой связи одним из ключевых воп­росов бюджетной политики становится выбор структуры расходов, определяю­щей приоритеты распределения ресурсов, которые в наибольшей степени соответствуют решению базовых задач государства – созданию условий для экономического роста, оказанию качественных государственных услуг, обеспечению социальной стабильности, безопасности общества и государства.

В настоящее время можно выделить ряд принципиальных вопросов, от которых зависит «структурная» эффективность расходов бюджетной системы.

Во-первых, следует определить оптимальный объем расходов на оборону.

С учетом достаточно непростой геополитической ситуации нужно найти такой уровень расходов на эти цели, который, с одной стороны, не будет ухудшать условия для экономического роста и реализации других приоритетов государства, а с другой – позволит гарантированно решить задачу укрепления обороноспособности страны. При этом необходимо добиться максимально возможной отдачи от направленных на оборону бюджетных расходов.

Во-вторых, необходимо обеспечить сбалансированное распределение имеющихся бюджетных ресурсов между текущими (как правило, социальными) расходами и расходами на развитие (в широком смысле – инф­раструктуру, образование, здравоохранение, поддержку инноваций).

В-третьих, требуется определение оптимальной степени децентрализации бюджетной системы, обеспечиваю­щей сбалансированность бюджетов местных исполнительных органов, их самостоятельность и ответственность за результаты своей работы. Для решения подобной задачи нужно двигаться к децентрализации полномочий – преж­де всего в сфере оказания бюджетных услуг, обеспечивая их необходимыми финансовыми ресурсами.

Вместе с тем вопросы обеспечения «функциональной» эффективности тех или иных сфер государственной политики также недостаточно проработаны.

Так, за последние 20 лет общий объем расходов бюджетной системы вырос, а в реальном выражении увеличился в 7–10 раз, при этом по большинству показателей, характеризующих результаты государственной политики, столь же значимого улучшения не произошло.

При более системных подходах к формулированию целей и выверенных процедурах выбора наиболее подходящих для их достижения инструментов при том же объеме затраченных бюджетных ресурсов можно было бы рассчитывать на более хорошие результаты.

В качестве примера можно привести низкую эффективность расходов на социальную политику: несмотря на постоянно растущие бюджетные расходы, уровень бедности населения снижается крайне медленно. По оценке экспертов, среди граждан, получающих социальные выплаты, менее 50% не относятся к категории нуждающихся в социальной поддержке. В то же время среди граждан, нуждающихся в такой поддержке, чуть более 50% получают какие-либо социальные выплаты.

Таким образом, чем больше нап­равляется в сложившуюся систему социальной поддержки бюджетных средств, тем выше социальное неравенство и ниже эффективность расходов на эти цели.

Существуют и другие схожие примеры функциональной неэффективности, которые в совокупности свидетельствуют о наличии системного ограничения, связанного с качеством государственного управления.

Считаю необходимым Правительству РК принять Программу повышения эффективности управления финансами и бюджетных расходов на период 2030 года.

Программа повышения эффективнос­ти должна быть нацелена на всестороннее повышение эффективности, прозрачнос­ти и подотчетности использования бюджетных средств и являться сис­темным документом, охватывающим различные направления обеспечения эффективности бюджетных расходов.

Текущий уровень оценки качества финансового менеджмента не позволяет говорить о высокой эффективности управления финансами внутри ведомств. По наиболее значимому направлению «Исполнение бюджета по расходам» существенных изменений к лучшему за пос­ледние 5 лет так и не произошло.

Помимо недостаточного качества финансового менеджмента остаются актуальными проблемы и с находящимся у Правительства в распоряжении инструментарием по управлению бюджетными средствами. В частнос­ти, справедлива критика в адрес качества государственных программ, низкой степени расходов, управляемых на основе проектных принципов, сохраняется резерв для повышения эффективности в процессах планирования и осуществления государственных закупок и инвестиций.

Оценка эффективности бюджетных расходов в нас­тоящее время, как правило, производится после осуществления соответствую­щих расходов.

Предварительная же оценка эффективности бюджетных расходов фактически отсутствует (за исключением, как правило, формальных финансово-экономичес­ких обоснований к проектам решений, предполагающих бюджетные расходы).

Поэтому существенный резерв дальнейшего повышения эффективнос­ти бюджетных расходов лежит в области подготовки решений, порождающих (изменяющих) расходные обязательства страны. Необходимо активно использовать оценку эффективности бюджетных расходов уже на этапе их планирования.

С учетом вышеизложенного основными задачами ближайших лет по повышению эффективности бюджетных расходов являются:

1) повышение эффективнос­ти и результативности имеющихся инструментов программно-целевого управления и бюджетирования;

2) создание условий для повышения качества предоставления государственных услуг;

3) повышение эффективности процедур проведения государственных закупок;

4) совершенствование процедур предварительного и последующего контроля, в том числе уточнение порядка и содержания мер принуждения к нарушениям в финансово-бюджетной сфере;

5) обеспечение широкого вовлечения граждан в процедуры обсуждения и принятия конкретных бюджетных решений, общественного контроля их эффективнос­ти и результативности.

Только системный подход к повышению эффективности бюджетных расходов позволит выполнить поручение Президента и обеспечить сокращение расходов республиканского бюджета ежегодно не менее чем на 5% в реальном выражении за счет снижения неэффективных затрат.