Как швейцарские бабушки в суде от жары защищались

Перед тем как рассказывать о юридических аспектах этого уникального дела, нужно сделать несколько общих замечаний.

Вокруг глобального потепления ведется много споров, и это понятно. Проблема давно перес­тала быть сугубо научной хотя бы потому, что рекомендации ученых заставляют человечество радикально менять экономичес­кие привычки, и стоит это очень недешево. Одним государствам просто невыгодно отказываться от экспорта углеводородов, другим не хочется вкладываться в «зеленую» энергетику, третьи видят в грядущей декарбонизации политические риски.

Однако более-менее прочный консенсус относительно глобального потепления в научной среде сложился, и опирается он на серьезную фактическую базу. Согласно данным Европейского агентства по окружающей среде, в глобальном масштабе 2023 год был самым теплым за всю историю наблюдений, а Европа является самым быстро нагреваю­щимся континентом в мире. Экстремальная жара становится все более частой, в то время как характер осадков меняется. Ливни и другие осадки становятся все более сильными, а в последние годы в различных регионах наблюдались катастрофические наводнения.

И если подавляющее большинство людей крайне редко связывают свои личные неудобства с климатическими изменениями, то заявители в швейцарском деле никаких сомнений на этот счет не испытывали. Причем поднятые ими проблемы оказались настолько актуальными, что в спор в качестве третьих сторон вмешались еще восемь европейских государств, а также многочисленные авторитетные организации, включая ООН.

Первый заявитель – швейцарская ассоциация – объединяет в своих рядах более 2 000 пожилых женщин (средний возраст ее членов – 73 года). Еще четверо заявителей, хотя и являлись членами этой ассоциации, выступали в деле в личном качестве. Все они настаивали на том, что в жаркое время года испытывали большие проблемы со здоровьем: часто теряли сознание, увеличивали прием лекарств, ограничивали привычную физическую активность вплоть до полного отказа от выхода на улицу.

В 2016 году заявители, обеспокоенные бездействием властей, обратились к целому ряду государственных органов с требованием принять все необходимые меры, чтобы Швейцария выполнила свои международные обязательства в области сокращения выбросов парниковых газов, что предполагало введение новых строительных стандартов, изменение налогообложения, новые требования к отчетности и т. д.

Швейцарские власти отказались рассматривать эти требования, посчитав, что индивидуальные права заявителей никак не затронуты предполагаемым бездействием властей. Этот подход поддержал федеральный административный суд страны, а впоследствии – и верховный суд Швейцарии.

Обращаясь в ЕСПЧ, заявители ссылались на ряд данных официального органа ООН – Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК). Под влиянием антропогенного фактора средняя температура на планете по сравнению с доиндуст­риальной эпохой выросла более чем на градус. В результате только в период с 2000 до 2017 года смерт­ность пожилых людей от жары увеличилась на 68%. По мнению экспертов, многие преждевременные смерти и нарушения здо­ровья можно предотвратить, если удержать грядущее повышение температуры в пределах 1,5 °C.

Что касается Швейцарии, то там годовая температура выросла примерно на 2,1 °C с момента начала измерений в 1864 году. Летние сезоны 2003, 2015, 2018, 2019 и 2022 годов были пятью самыми теплыми за всю историю наблюдений в Швейцарии. Согласно статистике, именно в эти годы в стране наблюдалась избыточная смертность, особенно среди пожилых женщин.

При этом, по утверждению зая­вителей, швейцарские законы не отражали международные обязательства государства по сокращению вредных выбросов: в них были закреплены более щадящие, по сравнению с экспертными рекомендациями, нормативы.

В свою очередь правительство Швейцарии утверждало, что принимаемые в стране меры позволили к 2020 году сократить выбросы парниковых газов примерно на 19% по сравнению с 1990-м, что немного не дотягивало до обязательств по 20-процентному снижению, взятых государством на основании Киотского протокола. При этом швейцарские граждане на референдуме 2021 года отклонили законопроект, который предусматривал выполнение Швейцарией ратифицированное ранее Парижское соглашение по климату.

В результате сложных политических дискуссий в 2023 году в Швейцарии был принят закон о защите климата, инновациях и укреплении энергетической безопасности («Закон о климате»), который закрепил принцип достижения нулевых чистых выбросов к 2050 году.

Приступая к рассмотрению дела, Большая палата напомнила, как исторически развивалась ситуация с оценкой климатических проблем. В 1992 году была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата, а позже – Киотский протокол (1997), Парижское сог­лашение (2015) и Пакт Глазго по климату (2021). Глобальная цель последних документов – ограничение потепления на планете до 1,5 °C по сравнению с доиндустриальной эпохой. Согласно выводам МГЭИК, существует почти линейная зависимость между антропогенными выбросами углекислого газа и глобальным потеплением, что недвусмысленно указывает, где нужно искать решение проб­лемы. При этом действовать следует незамедлительно: «окно возможностей» для обеспечения устойчивого будущего быстро закрывается.

Также ЕСПЧ напомнил об основных положениях Орхусской конвенции 1998 года, согласно которой государства обязаны обеспечить своим гражданам возможность активного участия в решении экологических проблем, включая доступ к правосудию.

Большое внимание суд уделил сравнительному анализу национального законодательства европейских государств. Так, практически во всей Европе неправительственные организации вправе обращаться в суд в интересах защиты окружающей среды. Более того, в национальных судах уже начала складываться практика рассмотрения исков об ответственности властей за недос­тижение целей по сокращению выбросов: решение административного суда Парижа от 3 февраля 2021 года по так называемому «Делу века», постановление федерального конституционного суда Германии по делу «Нойбауэр и другие против ФРГ», решение верховного суда Нидерландов по делу «Нидерланды против Стихтинг Ургенда» и т. д.

Что касается третьих сторон, то правительство Австрии просило суд учесть, что многие статьи Парижского соглашения носят не обязательный, а рекомендательный характер, и что жалоба заявителей де-факто может изменить юридическую природу данного международного договора. Правительство Ирландии настаивало на том, что заявители вообще не могут считаться жерт­вами нарушения конвенции, к тому же последствия глобального потепления носят заведомо трансграничный характер, что поднимает серьезные проблемы с территориальной юрисдикцией швейцарских властей в этом деле. Похожие соображения высказывали власти Италии, Латвии, Норвегии, Португалии, Румынии и Словакии.

Напротив, верховный комиссар ООН по правам человека поддержал заявителей, указав, что Швейцария не предприняла усилий, необходимых для достижения заданного сокращения выбросов парниковых газов. Тот факт, что от изменения климата страдает большинство населения, не исключает индивидуального воздействия на заявителей и, следовательно, позволяет им считаться жертвами.

Ну а что же Большая палата?

Поскольку между сторонами развернулась настоящая битва по многочисленным процедурным вопросам, суд начал с некоторых общих замечаний. Например, о тесном переплетении в данном деле юридических и политичес­ких аспектов. Отметив, что ЕСПЧ не вправе подменять собой законодательную и исполнительную власть отдельных государств, суд тем не менее напомнил, что демократия не может сводиться только к воле большинства, игнорируя требования верховенства закона.

Большие разногласия возникли в связи со статусом заявителей как жертв потенциального нарушения конвенции. В этом смысле рассматриваемое дело поставило перед судом беспрецедентные воп­росы: вся его предшествующая практика по экологическим делам была связана с конкретными источниками, наносящими вред окружающей среде. Соответственно, суд мог более-менее точно определить круг пострадавших лиц и причинную связь между источником вреда и наступившими последствиями.

Понятно, что эта задача становится почти неразрешимой, когда речь идет о глобальных климатических изменениях. Здесь нет какого-то единого источника ущерба (зачастую источник – это обычная, законная деятельность), сам углекислый газ в обычных концентрациях не токсичен, вред здоровью не наступает одномоментно и вообще является следствием сложной цепочки событий. Кроме того, борьба с изменением климата не зависит от локальных мер – она требует от человечества всеобъемлющей трансформации (так называемый «зеленый переход»). Это, в свою очередь, поднимает проблему разграничения общей и дифференцированной ответственности всех государств.

Важно также иметь в виду, что от решений, принимаемых живущими сейчас, зависит судьба будущих поколений, которые лишены возможности сказать свое слово.

Тем не менее суд указал, что не может игнорировать новую научную и социальную реальность: деградация окружающей среды достигла такого уровня, что это способно оказывать самые серьезные и даже необратимые последствия для прав человека. Хотя конвенция принималась в 1950 году, ничто не мешает суду приспосабливать ее требования к реалиям сегодняшнего дня.

Большая палата отметила, что использовавшиеся судом ранее критерии, которым обязана удовлетворять жертва нарушения конвенции, должны быть уточнены применительно к делам о глобальных климатических изменениях. Чтобы считаться жертвой, лицу необходимо доказать, что оспариваемые действия государства лично и непосредственно его затрагивают, причем риск неблагоприятных последствий должен быть значительным. Оценка этой «затронутости» зависит от конкретных обстоятельств каждого дела. Что же касается ассоциаций, то в экологических делах они вполне могут претендовать на статус заявителей. Для этого ассоциация должна быть законно учреждена, иметь уставные цели по защите экологических прав граждан и обладать достаточной квалификацией.

В результате долгих и сложных рассуждений о том, как эти принципы должны применяться к нас­тоящему делу, Большая палата решила, что ассоциация-заявитель может иметь статус жертвы в отношении статьи 8 конвенции (право на уважение частной жизни, к которому суд традиционно относит право на благоприятную окружающую среду), а физические лица – не могут.

Что же касается статьи 2 конвенции (право на жизнь), то ЕСПЧ постановил считать жалобу неприемлемой в отношении всех заявителей. Суд не нашел, что предполагаемые упущения швейцарских властей представляли для жизни людей прямую и непосредственную угрозу.

В мотивировочной части пос­тановления суд напомнил общие принципы, касающиеся экологических аспектов статьи 8 конвенции. Он подтвердил, что государства несут обязанности по созданию эффективной законодательной и административной базы для защиты здоровья человека. Выбор тех или иных мер, в принципе, является внутренним делом каждого государства, которое имеет лучшее представление о своих ресурсах и приоритетах. В то же время эти меры должны соответствовать характеру и степени возникшей экологической угрозы. В этом плане особую важность приобретает соблюдение процессуальных прав затронутых лиц: сам процесс принятия решений был адекватным. В частности, заявители должны иметь возможность изложить свое мнение, а государство – провести все необходимые расследования, сделав их выводы доступными для общественности.

Что же касается позитивных обязательств государств в облас­ти изменения климата, то ЕСПЧ отметил, что они должны иметь значительный вес при сопоставлении с конкурирующими интересами. Судя по последним выводам МГЭИК, государства явно запаздывают с принятием необходимых мер, что оставляет человечеству все меньше времени для нейтрализации угрозы. Говоря о свободе усмотрения национальных властей, нужно различать установленные для каждого государства пороговые значения выбросов и те средства, которыми они будут достигаться. Национальные власти вправе самостоятельно решать, как им сокращать выбросы парниковых газов, но само сокращение выбросов до определенных значений уже не обсуждается.

Как конечная цель («углеродная нейтральность»), так и промежуточные должны быть четко сформулированы в нормативной базе каждого государства. Более того, национальные власти должны создать эффективный механизм достижения этих целей, включая регулярный обзор и пересмотр всего комплекса принимаемых мер.

Применяя все эти общие принципы к данному делу, Большая палата отметила, что введенный в действие в 2013 году швейцарский закон предусматривает сокращение выбросов парниковых газов к 2020 году на 20% по сравнению с уровнем 1990 года. Однако еще в 2009 году правительство Швейцарии установило, что для достижения глобальных целей промышленно развитые страны должны были к 2020 году сократить выбросы на 25–40% по сравнению с 1990 годом. Кроме того, установленная швейцарским законом планка (20%) не позволяла достичь другого базового целевого показателя по рамочной конвенции ООН – 1,5 тонны эквивалента углекислого газа на душу населения.

Но, как указывалось выше, даже законодательно поставленной цели добиться не удалось: сокращение выбросов по сравнению с 1990 годом составило только 19%. Отклонение на референдуме 2021 года нового закона о выбросах, по мнению суда, означало несогласие граждан с предлагаемыми правительством мерами, а не с идеей борьбы против глобального потепления как таковой. Следовательно, швейцарские власти не вправе ссылаться на народное волеизъявление, оправдывая им свои упущения.

Кроме того, Большая палата обратила внимание на то, что новый швейцарский закон о клима­те устанавливает общие цели и задачи, но не содержит конкретных мер, необходимых для их достижения. Более того, целевые показатели этого закона начинаются только с 2031 года, тогда как старый закон предусмат­ривает промежуточные цели до 2024 года. Следовательно, период с 2025 по 2030 год вообще выпал из правового регулирования.

Наконец, в Швейцарии на момент рассмотрения жалобы отсутствовал углеродный бюджет, который МГЭИК считает важным условием для достижения нулевых выбросов. Все эти факты в совокупности привели суд к выводу, что швейцарские власти не создали адекватную законодательную базу, необходимую для выполнения своих обязательств по борьбе с изменением климата.

В итоге Большая палата абсолютным большинством голосов (16 против одного) постановила, что в данном деле имело место нарушение статьи 8 конвенции.

Судья от Великобритании Тим Эйке выступил с энергичным особым мнением, в котором утверждал, что суд вышел за рамки своих полномочий, попутно необоснованно отступив от традиционного понятия «жертвы нарушения конвенции». По мнению Эйке, в борьбе с глобальным потеплением наблюдается отчетливая тенденция: государствам дается возможность самостоятельно определять свой вклад в эту борьбу, включая и ряд количественных показателей. С этой точки зрения данное дело могло только навредить общей цели, поскольку государства могли взять паузу, чтобы понять, как новый судебный прецедент скажется на них в будущем.

Что же касается статуса жерт­вы, то Эйке недоумевал, почему его коллеги отказались признать этот статус за отдельными швейцарскими гражданами (что, по его мнению, было бы логичнее), но наделили им ассоциацию, которая сама никак не могла пострадать от изменения климата.

Тем не менее очень важное (и принципиально новое) решение ЕСПЧ принято. С некоторой осторожностью можно сказать, что оно открывает дорогу к подключению судебной власти (как на национальном уровне, так и на международном) к борьбе отдельных граждан за сохранение благоприятного климата.

Остается лишь добавить, что у нас в стране указом Президента в феврале 2023 года утверждена Стратегия достижения углеродной нейтральности Республики Казахстан до 2060 года. Это очень важный документ, который существенно изменит жизнь всех нас уже в обозримом будущем.

Вместе с тем, согласно Индексу эффективности борьбы с изменениями климата (CCPI), Казахстан занимает пока лишь 61-е место из 67 государств. И это понятно: мы входим в десятку государств мира с самыми высокими разведанными запасами угля, одновременно являясь крупным экспортером нефти и газа. Совершенно очевидно, что ближайшие десятилетия будут для Казахстана непрос­тыми. Однако ответственность перед будущими поколениями не оставляет нам выбора.