О новом Законе «О банках и банковской деятельности»

Ключевые цели

Документ разработан по поручению Главы государства и учитывает технологические изменения, повышение роли банковского сектора в финансировании экономики, повышение конкуренции и привлечение на рынок новых участников, а также вопросы продвижения финтеха и либерализации оборота цифровых активов.

Ключевыми целями закона определены обеспечение финансовой стабильности банковской системы, сохранность вкладов населения и бизнеса, развитие доб­росовестной конкуренции и системная защита прав потребителей банковских услуг. Его основные принципы ориентированы на обеспечение непрерывности банковской деятельности, безопасность и надежность предоставления услуг населению и бизнесу, а также поддержание доверия к банковской системе.

Институциональные реформы, реа­лизованные в банковском секторе за последние пять лет, сформировали качественно новую модель регулирования и надзора и обусловили необходимость их системного закрепления на уровне базового Закона «О банках и банковской деятельности». Действующий закон о банках не в полной мере отражает современные процессы развития банковского сектора, его структура и понятийный аппарат в значительной мере утратили актуальность.

Основные направления реформ, реа­лизованные в рамках нового закона о банках, охватывают:

– введение нового механизма урегулирования неплатежеспособных банков;

– совершенствование банковского регулирования и усиление корпоративного управления;

– развитие конкуренции и внедрение пропорционального регулирования банковской деятельности;

– стимулирование развития финтех-сектора и регулирование цифровых финансовых активов;

– внедрение риск-ориентированной системы поведенческого надзора;

– развитие исламского банкинга;

– реформирование микрофинансового и коллекторского рынков с внедрением механизмов саморегулирования.

При подготовке нового закона была использована экспертиза международных финансовых организаций, включая МВФ и ЕБРР, а также передовой опыт центральных банков и финансовых регуляторов. Закон также опирается на международные стандарты и рекомендации Совета по финансовой стабиль­ности при G-20 (Financial Stability Board), а также на правовую и регуляторную рамку директив Европейского союза.

Приоритеты реформы

Системным приоритетом реформы стало обновление механизма урегулирования неплатежеспособных банков. Необходимость его модернизации обусловлена цикличностью банковских кризисов и ограниченной эффективностью традиционных подходов, ориентированных преимущественно на ликвидацию банков уже после утраты ими финансовой устойчивости. В этой связи одним из базовых элементов нового закона стало формирование современной системы урегулирования, смещающей акцент с экстренного реагирования на раннее выявление рисков и их превентивное ограничение.

Основой перехода к данной модели стал глобальный стандарт урегулирования банков, сформированный в ответ на мировой финансовый кризис 2008–2009 годов. В 2011 году Совет по финансовой стабильности при G-20 утвердил документ «Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования для финансовых институтов», закрепивший единые международные принципы упорядоченного урегулирования финансовых институтов. В последующие годы данный стандарт был имплементирован в национальное законодательство большинства стран, став общепризнанной международной рамкой в сфере банковского урегулирования.

Ключевым элементом новой модели является переход к упорядоченной сис­теме антикризисных режимов, применяемых последовательно в зависимости от степени ухудшения финансового положения банка. Закон предусматривает три режима: усиленный надзор, восстановление финансовой устойчивости и урегулирование. Такой подход обеспечивает пропорциональность надзорных мер, позволяет сохранять банк как действующий институт при наличии возможностей восстановления и при необходимости осуществлять упорядоченное разрешение кризисной ситуации с использованием инструментов, соответствующих международным стандартам, включая передачу активов и обязательств, реструктуризацию, принудительную реализацию акций и создание переходного банка.

Для предотвращения ухудшения финансового состояния банков вводятся новые инструменты – планы восстановления и планы урегулирования. Эти документы определяют конкретные меры по выводу банка из кризисной ситуации и предотвращению неплатежеспособности. Разработка и ежегодное обновление планов станут обязанностью как банков, так и регулятора.

Для системно значимых банков дополнительно вводится требование по поддержанию достаточного уровня способности к поглощению убытков (TLAC), что снижает вероятность использования внешней поддержки.

Государственная поддержка в рамках новой модели рассматривается как исключительная и крайняя мера, применяемая только после полного использования акционерного капитала и списания инструментов TLAC. Поддержка системно значимых банков осуществляется посредством временного и возмездного участия государства в капитале с последующей продажей банка и возвратом средств в бюджет.

Закон также четко разграничивает полномочия государственных органов. Агентство отвечает за применение антикризисных режимов и надзор за реа­лизацией планов восстановления и урегулирования, Правительство и Нацио­нальный банк – за решения по участию государства при координирующей роли Совета по финансовой стабильности. В результате формируется современная институциональная система урегулирования, обеспечивающая баланс между финансовой устойчивостью и защитой интересов вкладчиков и клиентов.

Совершенствование банковского регулирования

Новый закон усиливает требования к корпоративному управлению, проз­рачности структуры собственности и надзорным инструментам. В частности, расширяется перечень лиц, связанных с банком особыми отношениями, с учетом подходов, применяемых в международных стандартах финансовой отчетности, что позволяет более точно идентифицировать аффилированные связи, повысить прозрачность структуры собственности и усилить под­отчетность банковской деятельности, включая контроль за операциями со связанными сторонами и внутригрупповыми транзакциями.

Одновременно расширяется применение механизма мотивированного суждения как ключевого элемента риск-ориентированного надзора. Мотивированное суждение применяется не только при оценке деятельности банков, но и при надзорной оценке качества корпоративного управления, системы внутреннего контроля и внешнего аудита.

В целях повышения качества надзорного анализа вводятся дополнительные требования к отчетности банков, предус­матривающие право регулятора формировать индивидуальные требования к витринам данных при наличии специфических рисков, при одновременном исключении дублирования с регуляторной отчетностью, предоставляемой в Национальный банк.

На законодательном уровне устанавливаются единые требования к руководителям функций управления рисками, внутреннего аудита и комплаенса, что повышает качество управленческих и надзорных решений, усиливает роль контрольных функций и формирует устойчивую систему внутреннего контро­ля в финансовых организациях.

Наряду с этим проводится систематизация финансового законодательства: из правового поля исключаются устаревшие и дублирующие нормы, а требования к акционерам, руководящим работникам и банковским холдингам унифицируются и переносятся в Закон Республики Казахстан «О государственном регулировании, контроле и надзоре финансового рынка и финансовых организаций». Такой подход обеспечивает единообразие регулирования, устраняет фрагментарность правового поля и формирует целостную, логичную архитектуру финансового законодательства, соответствующую международным стандартам надзора и корпоративного управления.

Повышение
уровня конкуренции

Важным направлением развития банковского сектора является повышение уровня конкуренции. В рамках нового закона о банках дополнительным инс­трументом развития конкуренции стало внедрение пропорционального регулирования через введение универсальной и базовой банковских лицензий. Базовая лицензия ориентирована на небольшие банки с ограниченным набором операций и сниженной регуляторной нагрузкой при сохранении надлежащего уровня надзора и защиты вкладчиков. Универсальная лицензия применяется к средним и крупным банкам с более строгими требованиями к капиталу, ликвидности и управлению. Ожидается, что данный подход создаст дополнительные стимулы для входа на рынок новых участников, включая крупные микрофинансовые организации, и обеспечит дальнейшее развитие конкурентной и устойчивой банковской среды.

В условиях цифровизации

Значимым направлением стала адаптация банковского регулирования к цифровой трансформации финансового сектора. В условиях цифровизации экономики банки последовательно эволюцио­нируют от классических кредитно-депозитных институтов к технологическим компаниям и многофункциональным экосистемам.

На практике сформировались устойчивые модели функционирования банков в качестве финтех-компаний. Банки развивают участие в цифровых экосис­темах и маркетплейсах, инвестируют в финтех- и технологические компании, а также используют модель Banking as a Service, предоставляя свою банковскую и технологическую инфраструктуру внешним участникам. При этом банки сохраняют ответственность за совершаемые операции и защиту интересов клиентов.

Новый Закон «О банках и банковской деятельности» впервые закрепляет данные финтех-модели на уровне законодательства. Формируется единая и проз­рачная правовая рамка, определяющая допустимые виды технологической и платформенной активности банков, а также границы их участия в нефинансовом бизнесе. Это снижает правовую неопределенность, создает предсказуемые условия для инновационного развития и одновременно ограничивает избыточную диверсификацию, способную повлиять на устойчивость банковского сектора. Ключевым принципом яв­ляется сохранение ответственности банка перед клиентом при оказании услуг через партнерские и технологические организации.

Важным направлением закона о банках является установление правового режима регулирования цифровых финансовых активов, включая легализацию и надзор за оборотом необеспеченных цифровых активов, то есть криптовалют, с учетом международных подходов к развитию цифровых рынков и управления сопутствующими рисками.

В рамках закона вводится классификация цифровых финансовых активов по трем категориям. К ним относятся стейблкоины как цифровые активы, обеспеченные денежными средствами, цифровые финансовые активы, базовым активом которых выступают финансовые инструменты или иное имущество, а также финансовые инс­трументы, выпускаемые в цифровой форме на специализированных цифровых платформах.

Агентство будет устанавливать требования к условиям выпуска, обращения и погашения цифровых финансовых активов, за исключением стейблкоинов, регулирование которых будет осущест­влять Национальный банк. Эмиссия цифровых финансовых активов будет осуществляться операторами цифровых платформ, формирующими новый сегмент финансового рынка, подлежащими лицензированию.

Поведенческий надзор

Одним из важных нововведений нового закона о банках стало введение поведенческого надзора в качестве самостоятельного направления государственного регулирования и надзора. Поведенческий надзор ориентирован непосредственно на защиту прав и законных интересов потребителей финансовых услуг и по своей значимости будет сопоставим с пруденциальным надзором.

В отличие от традиционного подхода, при котором надзор был сосредоточен преимущественно на обеспечении финансовой устойчивости финансовых организаций, поведенчес­кий надзор фокусируется на фактическом взаимодействии финансовых организаций с клиентами, качестве финансовых продуктов и практиках их продвижения.

Цель внедрения поведенческого надзора состоит в переходе от регулирования отдельных норм к комплексной оценке взаимодействия финансовой организации с клиентом на всех этапах предос­тавления финансовых услуг. Данный подход основан на международных стандартах и рекомендациях G20 и ОЭСР, а также передовой регуляторной практике развитых финансовых рынков и направлен на обеспечение справедливости, прозрачности и добросовестности бизнес-практик.

В рамках внедрения поведенческого надзора агентство сосредоточивает усилия на формировании системы оценки поведенческих рисков, обеспечивающей комплексный анализ управления финансовыми продуктами, практик продаж, коммуникаций и обслуживания клиентов. Цель данного подхода заключается в выявлении факторов недобросовестного поведения и объективной оценке уровня защиты интересов потребителей.

Существенным элементом поведенческого надзора является институционализация механизмов рассмотрения обращений потребителей финансовых услуг как полноценного источника надзорной информации и инструмента превентивного воздействия на рыночные практики.

Новый закон о банках предусматривает создание единого института финансового омбудсмана, охватывающего банковские, страховые и микрофинансовые услуги. Консолидация функций досудебного разрешения споров в рамках независимого органа и придание его решениям обязательной силы для финансовых организаций соответствуют международным подходам и обеспечивают единообразие и предсказуемость защиты прав потребителей.

Также формируется многоуровневая система досудебного урегулирования споров. На первом уровне предусмотрено обязательное рассмотрение обращения непосредственно финансовой организацией, что стимулирует развитие эффективных внутренних процедур работы с жалобами. При отсутствии результата спор передается на рассмотрение финансового омбудсмана, а на завершающем этапе в процесс вовлекается регулятор, обладающий надзорными и корректирующими полномочиями.

Такая модель обеспечивает переход от реагирования на единичные обращения граждан к системному анализу поведенческих практик финансовых организаций на основе агрегированных данных по жалобам и результатам их рассмотрения, формируя устойчивую основу для проактивного поведенчес­кого надзора.

Исламское финансирование

В рамках расширения доступа к альтернативным финансовым инструментам закон о банках предусматривает новые подходы к развитию исламского банкинга. В настоящее время исламское финансирование в Казахстане занимает незначительную долю финансового рынка и составляет менее 0,5% активов банковского сектора. Несмотря на то что возможность создания исламских банков предусмотрена законодательством с 2009 года, развитие данного сегмента сдерживалось необходимостью учреждения отдельного специализированного банка, что существенно ограничивало доступность исламских финансовых продуктов для населения и бизнеса.

При разработке закона о банках был использован международный опыт и предусмотрен новый подход к развитию исламского банкинга, основанный на разрешении универсальным банкам предос­тавлять исламские финансовые услуги в формате «исламских окон». Такой механизм позволяет совмещать традиционную и исламскую деятельность в рамках одной лицензии, существенно снижает входные барьеры и расширяет географию и линейку исламских финансовых продуктов.

Закон устанавливает четкие требования к организации «исламских окон». Предусматривается обязательное организационное обособление исламской деятельности, раздельный учет и управление активами и обязательствами, выделение специализированного персонала, а также создание совета по соответствию шариату, осуществляющего утверждение финансовых продуктов и контроль их соответствия принципам исламского финансирования.

Реализация данных норм формирует условия для масштабирования исламского банкинга, развития альтернативных механизмов финансирования и повышения финансовой инклюзии без необходимости создания отдельных исламских банков.

Внедрение института саморегулирования

Завершающим элементом реформ является развитие механизмов саморегулирования и риск-ориентированного надзора в микрофинансовом и коллекторском рынках. В этих целях предусмотрено внедрение института саморегулирования на основе обязательного членства. Наличие в Казахстане развитых профессиональных ассоциаций участников рынка свидетельствует о его институциональной зрелости и готовности к переходу на модель саморегулирования. Такой подход позволяет установить единые правила деятельности, повысить дисциплину участников, снизить количество нарушений и усилить доверие со стороны государства и потребителей, одновременно смещая фокус регулятора с повседневного надзора на развитие рынка и контроль системных рисков.

По аналогии с международной практикой саморегулируемые организации наделяются полномочиями по рассмотрению обращений заемщиков, проведению проверок своих членов и применению внутренних мер воздействия. При этом агентство сохраняет надзорные функции и концентрируется на деятельности самих СРО и наиболее риск-ориентированных участников рынка.

Новый закон о банках закрепляет результаты институциональной транс­формации системы банковского регулирования в Казахстане и формирует правовую основу для следующего этапа развития финансового сектора. Он систематизирует реформы, реализованные в последние годы, и переносит на уровень законодательства ключевые элементы надзорной модели и системы защиты прав потребителей финансовых услуг, обеспечивая их устойчивость, последовательность и преемственность.

В результате формируется современная модель банковского сектора, в рамках которой банки выступают как финансово устойчивые институты, активно интегрирующие цифровые технологии и экосистемные решения при одновременном повышении стандартов ответственности перед клиентами и обществом. Роль государства трансформируется от прямого участия и поддержки к функ­ции независимого регулятора, обеспечивающего сбалансированное развитие рынка, добросовестную конкуренцию и защиту общественных интересов. Такой подход закладывает долгосрочные институциональные основы для устойчивого экономического роста, укрепления доверия к финансовой системе и дальнейшей интеграции Казахстана в глобальную финансовую архитектуру.