Эффективное местное самоуправление – основа успешного развития страны

В недавнем Послании народу Касым-Жомарт Токаев отметил: «Необходимо эффективно разграничить функции государства и институтов местного самоуправления. Надо понимать, что сильная система местного самоуправления – это базовая основа для прямого участия граждан в улучшении качества жизни в своем родном населенном пунк­те. Без сомнений, казахстанцы уже давно готовы брать ответственность за свои города, районы и села. Не следует недооценивать людей и бояться передавать им полномочия, которые они в состоянии взять на себя».

По статистическим данным, за последние 10 лет доля городского населения в стране выросла с 56,1 до 62%. В 90 городах респуб­лики проживают 12,3 млн человек. Астана, Алматы и Шымкент официально являются городами-миллионниками.

Обратная тенденция по ­аулам: доля сельского населения уменьшилась с 43,9 до 38,8%.
В стране есть 549 аулов, в которых проживают всего по 50 человек. Основная причина оттока населения из сел – отсутствие развитой инфраструктуры, рабочих мест, ограниченные возможности для профессионального и карьерного роста.

Анализ результатов встреч в регионах подтверждает выводы Президента РК о том, что народ Казахстана давно готов к введению местного самоуправления. Более того, такая система сущест­вовала в Великой степи исторически. Степное само­управление сформировало демократический тип политической культуры и менталитета казахов, нашедший позднее яркое отражение в программных документах
Алашорды.

Вместе с тем вследствие различных причин вот уже более 20 лет у нас нет закона о местном самоуправлении. Нет четкого разграничения между понятиями «государственное управление» и «местное самоуправление». На практике это приводит к тому, что потенциал МСУ не задействуется в полном объеме.

Сложились специфические взаи­моотношения между представительными органами (мас­лихатами) и структурами исполнительной власти (акиматами), в силу чего сложно решить проблемы МСУ. Сегодня наблюдается фактичес­ки доминирование акиматов над маслихатами. При этом деятельность местных представительных органов зачастую не видна большей части населения.

Для решения данной проблемы мы предлагаем более активно использовать те полномочия, которыми маслихаты наделены согласно действующему законодательству. Тогда они бы оказывали серьезное влияние на развитие области, города, района и аула, на определение приоритетности решения тех или иных проблем, на формирование бюджета и так далее. Важно обеспечивать не только устойчивость МСУ, но и сохранять за ним функционал, выработанный многолетней прак­тикой развития во всем мире.

Как показывают результаты нашего анализа, у маслихата объем полномочий достаточно широк, депутаты обладают правом влиять на деятельность акиматов. Однако к этому праву они прибегают редко, а если быть еще точнее, не прибегают вовсе.

Республиканское общественное объединение «Объединение депутатов маслихатов Казахстана» предлагает новую модель партнерства между акиматами и маслихатами по местному самоуправлению, основанную на сотрудничестве и взаимодействии, совместной ответственности и взаимной поддержке в решении вопросов, касающихся местного уровня. Такая модель будет способствовать эффективному управлению местными территориями, позволит объединить усилия и ресурсы государства и МСУ для достижения общих целей и улучшения качества жизни людей.

Модель партнерства между акиматами и маслихатами по местному самоуправлению должна основываться на следующих принципах.

Первый: делегирование полномочий – государство передает определенные полномочия и компетенции местному самоуп­равлению для решения местных вопросов и управления местными ресурсами.

Второй: финансовая поддержка, которую государство обеспечивает местному самоуправлению для выполнения его функций и задач.

Третий: консультации и сотрудничество – государство и местное самоуправление взаимодействуют и консультируются друг с другом при принятии решений и разработке политик, касающихся местного развития.

Четвертый: обмен информацией и данными между государством и МСУ о местных потребностях, проблемах и достижениях для эффективного планирования и реализации мероприятий.

Пятый: оценка и мониторинг – государство и МСУ должны отслеживать реализацию местных программ и проектов для обеспечения их эффективности и соответствия целям и задачам.

В этой схеме мы видим взаимодействие исполнительной власти в виде акиматов и маслихатов всех уровней. Координаторами двух ветвей местной власти по МСУ должны стать главные инс­пекторы Канцелярии Премьер-министра, которые по своим функциональным обязанностям будут докладывать в Правительство о реальном состоянии дел на местах.

Это необходимо, потому что местные исполнительные органы склонны нередко искажать истинную статистику социально-экономического развития своего населенного пункта или региона, завышать и скрывать данные. Об этом говорит и Глава государства, подчеркивая, что недостоверные данные и фальсификации не позволяют оценить реальную ситуацию на местах.

Мировой опыт показывает, что благополучие государства во многом зависит от развития института местного самоуправления в стране, степени его самостоятельности. В том числе многие страны СНГ идут по пути активизации потенциала местного сообщества.

К примеру, в Кыргызстане еще в 1991 году был принят Закон «О местном самоуправлении», созданы Советы народных депутатов.

Документ предоставлял местным Советам народных депутатов существенные права и свободы. В 1996 году в Конституцию КР был внесен ряд изменений и дополнений, в том числе и в отношении дальнейшего развития МСУ в республике. Например, органы МСУ получили право владеть, пользоваться и распоряжаться коммунальной собственностью.

В России в 1995 году был принят Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил роль МСУ в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления. У местного сообщества появилась бюджетная самостоятельность, гарантированная федеральным законом.

Заслуживает внимания и опыт Узбекистана, где в 2023 году был подписан Указ Президента РУ «О мерах по кардинальному повышению роли института махалли в обществе и обеспечению его функционирования в качестве первичного звена решения проб­лем населения». Этот документ создал необходимые условия для функционирования органов самоуправления граждан, для содействия им в реализации полномочий. Кроме того, была создана Ассоциация махаллей, должность председателя которой приравнена к уровню вице-премьера.

Формирование эффективного института местного самоуправления, пожалуй, необходимо начать с решения вопроса о выборе модели МСУ. Ведь от выработки целостной системы МСУ будут зависеть и дальнейшие регулятивные начала самоуправления и самоорганизации.

Гарантии на осуществление местного самоуправления, закреп­ленные в Конституции, требуют более детального регла­ментирования, а также предос­тавления местным сообществам большей самостоятельности в решении местных вопросов. Закрепленные на сегодняшний день полномочия не дают им раскрыть свой потенциал.

По Конституции МСУ признается в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. При этом установлено, что местное самоуправление обеспечивает самостоя­тельное решение населением вопросов местного значения и что оно осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления. Кроме того, установлено, что органам местного самоуправления может быть делегировано исполнение государственных функций.

Будущий закон о местном самоуправлении должен раскрыть содержание двух ключевых и взаимо­связанных понятий – «территории компактного проживания групп населения» и «вопросы местного значения».

Так как вопросы практического внедрения местного самоуправления, мягко говоря, давно назрели, предлагаем рассмотреть вопрос о проведении пилотного проекта по созданию основ местного самоуправления.

Так как депутаты маслихатов всех уровней охватывают все населенные пункты, было бы целесообразным создание в каждом округе Кенеса, куда бы вошли избранные члены из числа местных жителей. Руководство Кенесом логично было бы возложить на избранного депутата маслихата от данного округа.

При отсутствии системы вертикали местных представительных органов для формирования сис­темного взаимодействия между маслихатами всех уровней, органами местного самоуправления, оказания методической и консультативной помощи, координирования их деятельности при проведении пилотного режима внедрения институтов самоуправления очень важна роль Совета по взаимодействию с местными представительными органами при Сенате, депутатской группы «Өңір», РОО «Объединение депутатов маслихатов Казахстана» и Правительства по системному сопровождению проекта.

Конечно, важнейшим усло­вием является наличие высокого уровня компетенций народного избранника. Это подчеркнул и
Касым-Жомарт Токаев, выступая на II форуме депутатов маслихатов Казахстана. Он отметил: «Необходимо планомерно повышать уровень компетенций депутатов маслихатов. Эффективность мас­лихатов как ключевого института местного самоуправления напрямую зависит от профессионализма их депутатов».

Для формирования системного взаимодействия между маслихатами всех уровней, оказания методической и консультативной помощи предлагаем использовать возможности Методического центра при РОО «Объединение депутатов маслихатов Казахстана», который имеет филиалы во всех регионах страны и с 2005 года проводит постоянную работу по содействию эффективному развитию местных представительных органов, совершенствованию нормативно-правовой основы местного государственного управления и самоуправления, разъяснению проводимых государством реформ.

На базе Методического центра предлагаем проводить повышение квалификации депутатов; аккумулировать предложения по совершенствованию законов, осуществлять совместное обсуж­дение предлагаемых поправок; мониторинг, анализ исполнения Посланий Президента РК, предвыборной программы, поручений Главы государства, принятых государственных и местных программ по развитию региона.

Правительство не может вести эффективный диалог с каждым органом МСУ в отдельности – это не только сложно, но и несет в себе риски несбалансированности решений. Партнером исполнительной власти по диалогу мог бы выступать Совет местных самоуправлений, который бы выражал консолидированное мнение органов МСУ и местных сообществ.

Что касается населения Казахстана, то оно сегодня занимает пассивную позицию по вопросу внедрения местного самоуправления. Необходимо повышать заинтересованность граждан, показывая им их роль и возможности в решении вопросов, от которых зависит улучшение экономического и социального положения.

Например, одним из триггеров является личное подсобное хозяйство (ЛПХ). Если основным вопросом в МСУ в сельской местности станет развитие ЛПХ, то на данной основе будут решаться и другие проблемы местного самоуправления.

Сельский житель в отличие от городского ведет «двойную» трудовую жизнь, ибо трудится не только на производстве, но и занимается личным подсобным хозяйством. Трудно представить сельскую семью без сада, огорода, домашних животных и птиц.

Личное подворье – важная часть уклада сельской семьи, где человек чувствует себя полноценным хозяином, который решает, что и где посадить, какую живность содержать. В содержании личного подворья участвуют все члены семьи.

Дети в сельских семьях рано приучаются к труду, что имеет немаловажное значение для развития личности. Не следует также забывать, что сельская семья – хранитель национальных духовных, культурных и бытовых традиций.

Таким образом ЛПХ может стать средством социальной защиты сельского населения, стабилизатором экономического положения в обществе, а главное – триггером внедрения МСУ в Казахстане.

Но для этого требуется создание соответствующих условий – организационных, экономи­ческих, социальных и правовых – со стороны государства.

На сегодняшний день при разработке различных государственных программ, направленных на поддержку аграрного сектора экономики, личные подсобные хозяйства, как правило, остаются вне поля зрения как самостоятельная форма хозяйствования.

Требуется правовое регулирование отношений, возникающих в связи с ведением гражданами страны личного подсобного хозяйства, и принятие Закона
«О личных подсобных хозяйствах граждан РК». В этом документе следует рассматривать ЛПХ как форму непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйст­венной продукции, которая служит в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке в пределах законодательно установленных Земельным кодексом РК норм.

В отношении ЛПХ необходима государственная и иная поддержка, которая должна быть направлена на их правовую защищенность, на создание инфраструктуры, на содействие по организации сбытовых (торговых), перерабатывающих кооперативов, на обеспечение социальных гарантий владельцев ЛПХ и работающих членов их семей.

В отдельных регионах нашей страны есть, конечно, хорошие примеры инициативных начинаний активных граждан при поддержке местных органов власти.

Например, в Жарлыозекском сельском округе Коксуского райо­на области Жетысу уже пятый год по инициативе ОО «Центр устойчивого развития Ошак» в порядке эксперимента действует орган местного самоуправления. С октября 2021 года он проводит различные мероприятия: консультации, обучение, встречи с населением сельского округа и совместные мероприятия.

Мировой опыт показывает, что местным сообществам трудно развиваться без помощи специально подготовленных людей, общинных организаторов или community-менеджеров, умеющих наладить общение и взаимодействие людей для самостоятельного решения местных проблем.

Внедрение основ местного самоуправления будет логичным продолжением демократических реформ, проводимых Президентом Касым-Жомартом Токаевым в соответствии с его Посланиями народу Казахстана. По результатам этого пилотного проекта можно будет после всестороннего анализа и обсуждения в обществе принять качественный Закон «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».