Бюджетный кодекс: от управления бюджетом к управлению результатами

– Татьяна Михайловна, расскажите, каковы основные цели и задачи проекта нового Бюджетного кодекса?

– Действующая система управления финансами сложная, в нее много раз вносили изменения, что привело к фрагментарности и снижению эффективности бюджетного процесса в целом. Поэтому Глава государства в Послании 2023 года поставил задачу по разработке нового Бюджетного кодекса. При этом Президент подчеркнул, что главной целью реформирования бюджетной политики является переход от «управления бюджетом» к «управлению результатами». Кроме того, новый кодекс должен повысить открытость, ответственность и самостоятельность участников бюджетного процесса. Все государственные средства должны тратиться рационально и эффективно. Простыми словами, это значит, что деньги из бюджета должны тратиться с максимальной пользой для общества. Именно данными парадигмами руководствовались депутаты при работе над документом.

Здесь следует отметить, что ранее значительные государственные средства оставались вне бюджета, а значит – и вне конт­роля общественности и Парламента, а их эффективность и целесообразность постоянно подвергались критике. Сейчас эта проблема решается, и проект предусматривает регулирование и управление не только узкобюджетных вопросов, но и учет всех финансовых потоков государства, включая квазигосударственный сектор и внебюджетные фонды.

Актуальной была и такая проб­лема, когда зачастую в бюджетном процессе процедуры довлели над конечным результатом. Это сказывалось на результате. В обществе даже начало формироваться мнение, что связанные по рукам регламентами чиновники даже при наличии денег не могут построить нормальную школу, больницу. Это вызывало возмущение и раздражение народа.

В этой связи важно и то, что новый Бюджетный кодекс позволит сосредоточиться не только на расходовании средств, но и, в первую очередь, на достижении конкретных социальных и экономических результатов. Освоение средств без результата уже не будет показателем работы государственных органов.

Фото: пресс-служба Мажилиса

– Каждый год при рассмот­рении в Парламенте проекта республиканского бюджета депутаты постоянно указывают на необходимость более эффективного прогнозирования доходов. Какие инструменты для этого заложены в проект Бюджетного кодекса?

– Прогнозировать доходы – значит заранее понимать, сколько денег будет в бюджете, чтобы не возникало дефицита. Для этого вводятся новые инструменты. Так, в целях повышения качества планирования доходов будет проводиться анализ исполнения бюджета в предыдущие и текущий годы, а также анализ поступлений в бюджет, с привязкой к параметрам социально-экономического развития (росту ВВП, отраслевым показателям). Отчет о налоговых расходах, в свою очередь, позволит оценить эффективность налоговых льгот и преференций и принять решение об их пересмотре или отмене.

Еще два новых инструмента, более широко направленные на просчет доходов, – это долго­срочный финансовый прогноз и аналитический отчет о бюджетных рисках. Их задача – оценить не только краткосрочные макроэкономические факторы, но и долгосрочные риски и тенденции, влияющие на доходную часть бюджета, и принятие мер для их минимизации. Все эти документы теперь будут поступать в Парламент вместе с проектом нового бюджета на очередной трехлетний период и позволят депутатам лучше видеть ситуацию.

– Проблема собираемости налогов в бюджет наиболее остро встала в 2023 году. Их последствия сказались в 2024 году. При этом льготы налоговые только растут. Почему так происходит и как решит эту проблему проект Бюджетного кодекса?

– Проблему снижения собираемости налогов невозможно решить одним административным решением. Необходим комплексный подход – именно он закладывается в новых Бюджетном и Налоговом кодексах. Это и прозрачность, и оценка эффективности льгот, и улучшение налогового администрирования.

Налоговые льготы часто вводились без тщательного анализа. Например, компаниям дают скидки на налоги, чтобы они развивались, но никто не проверял, действительно ли это помогает экономике, приносит ли льгота ожидаемую отдачу, на сколько оправданы потери бюджета от снижения налогов. Как решит проблему новый кодекс? Вводится отчет о налоговых расходах. Теперь каждая льгота будет проходить через оценку: приносит она пользу стране или просто уменьшает поступления в бюджет. Все налоговые льготы будут проходить через публичное обсуждение и парламентский контроль. Это позволит не только повышать прозрачность, но и предотвращать лоббирование необоснованных налоговых послаблений.

– Как проект Бюджетного кодекса в целом решает вопрос генерации дополнительных поступлений в бюджет?

– Генерация дополнительных поступлений в бюджет – это вопрос оптимизации всей системы управления государственными финансами. Бюджет должен получать больше денег не только за счет налогов, но и за счет эффективного управления экономикой. Для этого уменьшается зависимость от нефти – трансферты из Национального фонда сокращаются, а внимание переключается на развитие других отраслей.

Регионы получат больше финансовой самостоятельности, что заставит их активнее развивать бизнес и искать источники дополнительных доходов, развивая туризм, промышленность и сельское хозяйство. Кроме того, усиление контроля за деятельностью государственных компаний будет способствовать повышению эффективности их работы и увеличению доходов от дивидендов.

– Одна из главных новелл нового Бюджетного кодекса – это то, что финансирование будет направляться под конкретные задачи, индикаторы, предоставляя администраторам гибкость в перераспределении средств, чтобы достичь планируемых показателей и результатов. При этом индикаторы будут определять сами администраторы. Не получится ли так, что индикаторы будут априори достижимыми и удобными для исполнителей, предусмотрены ли нормы, чтобы индикаторы не подлежали изменениям?

– Ваш вопрос абсолютно справедлив, так как действительно существует риск, что администраторы бюджетных программ могут устанавливать «удобные» для себя индикаторы, чтобы легко достигать запланированных показателей. Однако проект нового Бюджетного кодекса учитывает эти риски и предусматривает защитные меры. Цели и показатели теперь нельзя будет корректировать после утверждения бюджета, даже если изменились объемы финансирования. Это исключает возможность манипуляций и позволит объективно оценивать эффективность работы госоргана.

За невыполнение целей вводится персональная ответственность, вплоть до дисциплинарных взысканий. Все индикаторы будут публиковаться, а значит, создаются условия для общественного контроля и весь процесс становится открытым для гражданского и экспертного сообщества.

К слову, по поручению Главы государства в новом Бюджетном кодексе прописано внедрение блочного бюджета в пилотном режиме. Такой формат позволит администраторам бюджетных программ самостоятельно планировать расходы в рамках установленных стабильных лимитов расходов и использования, в том числе распределения или перерапределения выделенных бюджетных средств для оперативного решения целей и задач государственного органа или местного исполнительного органа. При этом также будет усилена ответственность первых руководителей.

– Какие меры в проекте Бюджетного кодекса предусмотрены в рамках рационального использования средств и управления финансовыми потоками?

– Это один из ключевых вопросов нового Бюджетного кодекса. Проект предусматривает комплексный подход к управлению государственными финансами. Это не просто набор новых правил, а полноценная система, направленная на повышение эффективности, прозрачности и подотчетности бюджетных расходов. Основная цель – создать систему, в которой каждый тенге государственных средств тратится обоснованно, прозрачно и с максимальной эффективностью.

Например, частый случай из жизни местных исполнительных органов: в населенном пункте запланирован ремонт коммуникационных сетей, средства выделены, тендеры проведены, до наступления зимы выполнен определенный объем работ.
А дальше – конец года, часть средств возвращается за неосвоением. С нового года бюджетный цикл начинается по-новому – защита бюджета, поиск и выделение денег, которые поступают в лучшем случае в середине года, а за это время материалы дорожают, что-то надо переделывать...

По новому Бюджетному кодексу целевые бюджетные средства на конец периода на контрольных счетах наличности местных бюджетов не подлежат изъятию в вышестоящий бюджет. Они могут быть использованы на финансирование уже начатых проектов, в том числе связанных с корректировкой утвержденных параметров, на досрочное погашение долгов местных исполнительных органов, финансирование социально значимых проектов. Таким образом бюджетные средства будут постоянно работать на результат.

На республиканском уровне вводится практика проведения бюджетных обзоров, которые позволят находить неэффективные траты. Будут проверяться крупные инвестиционные проекты, чтобы исключить траты на ненужные инициативы.

Упрощение и сокращение количества этапов бюджетного планирования позволит быстрее реагировать на изменения в экономике, а гибкость в управлении средствами будет реализована через облегчение процедур перераспределения средств внутри утвержденных лимитов для более эффективного достижения целей.

– Вы заявляли, что через новый Бюджетный кодекс Парламенту дается больше прав по контролю над бюджетом, в том числе в вопросах дивиденд­ной политики и заимствования квазигосударст­венным сектором, движения средств ГФСС и ФСМС, а также других внебюджетных фондов. Как это будет происходить на практике?

– Новый Бюджетный кодекс создает системный и институциональный механизм, который обеспечивает реальный, а не формальный контроль Парламента за управлением государственными финансами. Как это будет работать на практике?

Первое. Дивидендная политика государственных компаний будет утверждаться с учетом рекомендаций Парламента. Это позволит нам влиять на распределение чистой прибыли государственных компаний и следить за тем, чтобы средства направлялись на приоритетные задачи государства. Руководители крупных национальных компаний будут обязаны ежегодно отчитываться перед депутатами о результатах своей деятельности, финансовых показателях и выплате дивидендов. Все отчеты и результаты проверок будут доступны не только депутатам, но и общественности, что повысит подотчетность государственных органов и компаний. Новый Бюджетный кодекс предусматривает установление лимитов на внешние заимствования для субъектов квазигосударственного сектора. Эти лимиты будут утверждаться Парламентом, что позволит ограничить риски неконтролируемого роста государственного долга. Вся информация о заимствованиях квазигоссектора будет консолидироваться и представляться в отчетности, доступной для анализа и оценки депутатами.

Второе. Внебюджетные фонды, которые ранее могли действовать с меньшей прозрачностью, теперь обязаны предоставлять данные для включения в консолидированную финансовую отчетность государства. Это позволит Парламенту видеть полную картину государственных финансов. Вводятся строгие правила, ограничивающие использование средств внебюджетных фондов по нецелевому назначению. Парламент сможет проверять соблюдение этих правил. Государственный фонд социального страхования (ГФСС) и Фонд социального медицинского страхования (ФСМС) теперь будут обязаны регулярно публиковать подробные отчеты о движении средств и их использовании. Эти данные также будут предоставляться в Парламент для анализа. В Парламенте будут проводиться специальные слушания с участием представителей ГФСС и ФСМС, где рассмотрят вопросы эффективности использования средств и реализации социальных программ.

Третье. Высшая аудиторская палата получит расширенные полномочия для проведения аудитов деятельности квазигосударственного сектора и внебюджетных фондов с последующим представлением отчетов в Парламент.

– Уже много лет стоит вопрос госдолга и его обслуживания. Какова ситуация сейчас с учетом норм Бюджетного кодекса? Что тревожит депутатов, что необходимо сегодня сделать, чтобы минимизировать его негативное влияние? Как этот вопрос отражен в проекте рассматриваемого документа?

– Вопрос государственного долга и его обслуживания остается одной из наиболее чувствительных тем. Ситуация требует системных решений, и проект нового Бюджетного кодекса направлен на минимизацию рисков, связанных с его ростом и обслуживанием.

За последние годы наблюдает­ся устойчивый рост государственного долга. Это связано с необходимостью финансирования бюджетных дефицитов, особенно в условиях экономических шоков, таких как пандемия и нестабильность на сырьевых рынках.

Обслуживание госдолга требует значительных бюджетных расходов на выплату процентов и основного долга, что отвлекает значительные средства и сокращает возможности для финансирования социальных программ и инфраструктурных проектов.

Теперь долговая нагрузка на бюджет будет учитывать не только государственный долг, но и обязательства квазигосударственного сектора, гарантированные государством займы и условные обязательства, включая проекты ГЧП. Вводятся четкие лимиты на внешние заимствования как для центральных органов власти, так и для субъектов квазигоссектора. В кодексе предусмотрена подготовка аналитического отчета о бюджетных рисках, одной из задач которого является оценка долговых рисков. Отчет позволит своевременно выявлять угрозы для устойчивости бюджета и разрабатывать меры для их нейтрализации.

Что еще необходимо сделать для минимизации негативного влияния? Каждый проект, финансируемый за счет заимст­вований, должен проходить строгую оценку на предмет экономической целесообразности и потенциальной доходности. Что и предусматривается проектом. Наравне с увеличением налоговых поступлений и доходов от дивидендов государст­венных компаний потребность в новых заимствованиях должна сокращаться.

В целом хочу сказать, что новый Бюджетный кодекс делает государственные финансы более прозрачными и эффективными. Его главные принципы – это контроль, ответственность и ориентация на результат. На деле внедрение всех прописанных в кодексе норм станет большим шагом к открытости бюджетной политики государства.

Еще раз хочу подчеркнуть, что теперь все бюджетные и внебюджетные потоки будут подотчетны Парламенту, а значит, обществу, и открыто распределяться перед всей страной. Таким образом реализуется право народа знать, на что и как тратится каждый бюджетный тенге.