Госзакупки: движение к качеству и конкуренции

На расширенном заседании Правительства Глава государства подверг жесткой критике сферу государственных закупок. Он заметил, что зачастую госорганы устанавливают такие условия тендеров, которые не позволяют принимать участие в них «сторонним» поставщикам. Президент РК поручил ускорить внесение в Парламент законопроекта, направленного на совершенствование системы государственных закупок, а также централизовать все конкурсы и аукционы по однотипным и капитальным затратам. В связи с этим законодательство о госзакупках претерпело ряд изменений. Наряду с этим с начала 2014 года вступит в силу национальный режим, предусматривающий доступ членов Таможенного союза к системам госзакупок друг друга. Прокомментировать нововведения, которые ждут в грядущем году участников системы электронных государственных закупок, мы попросили и. о. председателя правления ТОО «Центр электронной коммерции» Евгения ТЕРЕМОВА.

– Введение национального режима при осуществлении госзакупок приведет к обострению конкуренции на пространстве ТС и наверняка поставит наших предпринимателей в невыгодное положение…

– Начну издалека. В 2010 году зародилась концепция поддержки казахстанского содержания. Как показывает анализ, за прошедший период его уровень в товарах, приобретаемых госучреждениями, стабильно оставался на уровне 40%.

Это говорит о том, что подавляющая часть товаров, приобретаемых в рамках госзакупок, – импортного производства, и те белорусские, российские поставщики, которые хотели работать в Казахстане, уже делают это, открыв в республике представительства, филиалы, найдя местных партнеров. Между Россией и Беларусью национальный режим действует с начала 2012-го. Но там не произошло всплеска транснациональных сделок. Мы также не ожидаем волны предпринимателей со стороны России и Беларуси, готовых войти на наши электронные торговые площадки. Гораздо большим стимулом для них было, допустим, исключение таможенных пошлин в рамках ТС.

Есть и обратная сторона медали. Во-первых, Казахстан готовится к вступлению во Всемирную торговую организацию. Рано или поздно международная конкуренция в Казахстан придет, и лучше постепенно готовиться к ней, начав с конкуренции с россиянами и белорусами. Поскольку завтра придут китайцы, индусы, другие бизнесмены, которые будут поставлять гораздо более дешевые и качественные товары. Во-вторых, открывается огромный рынок России и не такой огромный, но все же рынок Беларуси. Это дополнительные возможности для нашего бизнеса. Надо признать, что у нас мало товаропроизводителей. В основном осуществляется коммерческая деятельность по купле-продаже. Вместе с тем мы занимаем выгодное положение по отношению к Китаю, откуда наши предприниматели могут везти товар, скажем, в Россию. У реального сектора экономики нашей страны есть все шансы для развития. Сфера услуг республики занимает хорошие позиции. Поэтому, уверен, мы сможем проявить себя в этой части. Больше популизма демонстрируют те, кто утверждают, что введение национального режима повлечет за собой ущерб казахстанским предпринимателям. Но он влечет за собой гораздо больше возможностей!

Нельзя сбрасывать со счетов и другой аспект, который многие упускают из вида. От повышения конкуренции, в конечном счете, выигрывает потребитель. Мне, допустим, как гражданину, хочется понимать, что деньги, которые я плачу в казну в виде налогов, действительно, эффективно используются. Мне хочется, чтобы дети ходили в хорошие школы, было качественное медицинское обслуживание, дороги ремонтировались надлежащим образом и т. д. Я бы предпочел, чтобы качество того, что приобретается за государственные деньги, росло, и при этом государство не переплачивало.

– Формирование открытого рынка госзакупок для «тройки» ТС отражено в законодательстве о госзакупках. А какие еще изменения в него внесены?

– С нового года начнут действовать три основных изменения, инициированных Минфином как уполномоченным в этой сфере органом. Первое – это создание единого организатора госзакупок. В следующем году такой централизованный орган появится на республиканском уровне, а в последующем аналогичные структуры будут организованы в регионах. Они призваны централизованно проводить конкурсы и аукционы для заказчиков по бюджетным инвестиционным проектам, затратам капитального характера. Эффективность госзакупок повысится за счет концентрации большого количества товаров, сложных работ и услуг в одном месте, привлечения профессионалов. Единый организатор будет не только проводить конкурсы и аукционы, определять победителя, но и контролировать работу поставщиков, выполнение договорных обязательств, участвовать в процедуре приемки товаров, работ и услуг. В своем выступлении на заседании Правительства Глава государства высказывал возмущение по поводу того, что одни и те же школы строятся за совершенно разные деньги. И централизация подобных проектов на уровне как госзакупок, так и проектирования, разработка Министерством регионального развития типовых проектов государственных объектов и другие меры в комплексе приведут к исключению неоправданных неаргументированных колебаний цен на идентичные проекты. С другой стороны, на местах всегда легче договориться. Когда появится третий участник, который будет контролировать процессы, участвовать в них и нести ответственность, будет проще гарантировать: все то, что мы приобретаем, строим либо покупаем, действительно, соответствует требованиям контракта, технической спецификации. Тем более и представители заказчиков непосредственно будут участвовать в конкурсных и аукционных комиссиях, вырабатывать требования для технических спецификаций. Поэтому мы полагаем, что эти нормы позволят добиться более высокого качества и более рационального подхода к расходованию бюджетных денег.

Второе изменение – это улучшение процесса проведения конкурсов и аукционов за счет выбора лучшей технической спецификации. Иными словами, будет обеспечена некая гибкость в процедурах закупок, которая позволит конкурсным и аукционным комиссиям среди технических спецификаций, предлагаемых поставщиками, выбирать лучшую из них и определять ее как основную, базовую, по которой и другие поставщики могут подавать свои ценовые предложения. У заказчика будет возможность в процессе проведения конкурсов и аукционов точнее определиться со своей потребностью, но при этом не ограничивая и не отклоняя поставщиков, не сужая конкурентное поле. Кроме того, в законе содержится изменение, которое предоставит поставщикам возможность довносить документы, в случае, если комиссия обнаружит те или иные изъяны или отсутствие определенных документов. Поставщикам будет дано на это 3 дня, и они получат шанс пройти до конца процесс конкурса или аукциона и в конечном счете, если предложат наилучшие предложения, стать победителем. Сейчас же, если комиссия выявляет какой-то недочет, скажем, отсутствие у поставщика справки о задолженности банкам, закон категоричен и требует отклонения его заявки. В дальнейшем будет меньше причин отсеивать поставщиков, ссылаясь на надуманные, зачастую формальные, обстоятельства.

Все эти изменения направлены на то, чтобы сократить разного рода нарушения, злоупотребления. Ведь зачастую бывает так, что после объявления конкурса несостоявшимся, товар закупается у одного поставщика и из одного источника. Чтобы было меньше таких фактов, а больше победителей конкурсов и аукционов на основе конкурентной честной борьбы двух и более участников, вносятся эти коррективы в законодательство.

– Каких перемен ожидать со следующего года пользователям портала электронных госзакупок?

– Новшеством станет введение электронных контрактов, электронного лицензирования и усовершенствование системы управления рисками. Электронные контракты – на самом деле беспрецедентное нововведение, не имеющее аналогов не только на территории Казахстана и СНГ, но и, наверное, в мире. Совершение гражданско-правовой сделки будет оформляться в виде электронного документа, подписанного ее участниками. Участникам закупок очень важно обратить внимание на изменение в этой связи ряда процедур, связанных не только с заключением контрактов, но даже с планированием закупок. Если раньше по нескольким спецификам единой бюджетной классификации можно было сделать одно объявление, то сейчас будет четкая привязка: одна специфика – один лот – одно объявление.

Мы столкнулись с тем, что государственные органы крайне редко публикуют информацию о фактически проведенных закупках в виде контрактов. По идее, заказчик должен внести на портале электронных госзкупок данные о подписанном контракте. Все должно происходить публично и прозрачно. Использование же электронных контрактов обяжет введение данных о предполагаемом контракте уже на стадии планирования. Это позволит получать гораздо более качественные аналитические данные о проводимых в стране государственных закупках, а значит, на их основе принимать в масштабах страны более эффективные управленческие решения, законодательные изменения.

– Помогут ли электронные контракты снизить коррупционную составляющую?

– Когда есть прозрачность процесса и возможность общественного контроля, конечно, заказчик задумается, стоит ли ему где-то нажимать на поставщика, требовать от него чего-то сверх контракта. К тому же, исключается возможность произвести подлог документов. Будет создан централизованный репозитарий электронных оригиналов юридически значимых документов, которым смогут пользоваться суды, контролирующие органы. Когда процесс станет публичным, все будут видеть, какой контракт заключен, каковы его условия, и можно будет обращать взоры контролирующих органов на нарушителей, опять же аргументированно, а не по домыслу. Мы считаем, что на самом деле это дополнительные подвижки в части борьбы с коррупцией.

– Электронные контракты будут обязательными для всех участников закупок?

– Пока это их право. Потому что мы должны дать время адаптироваться, привыкнуть к новым механизмам, чтобы люди поняли, насколько проще заключать контракты на портале. Обычно подобные новшества Минфин апробирует в первую очередь на собственном опыте, как это было с электронными конкурсами, аукционами, «ценовками». И на этот раз финансовое ведомство страны начнет с себя применение электронных контрактов. Для бизнесменов это удобно: нет необходимости отправляться, например, из Актау в Астану, чтобы заключить контракт. Значительно снижаются транзакционные издержки. На сегодня трудно предположить, когда е-контракты станут обязательными.

Электронные контракты связаны с таким механизмом, как электронные счета-фактуры. Сейчас Налоговый комитет совместно с Комитетом казначейства реализуют проект по созданию системы электронных счетов-фактур. Электронная счет-фактура будет документом не только фискальным, но и подтверждающим, допустим, поставку товара или выполнение работ, оказание услуг. Поставщик и заказчик смогут заходить в систему, формировать документ, подписывать его. Соответственно прозрачными будут как е-контракт, система электронных счетов-фактур, так и данные из казначейства о фактической оплате. Если сейчас система электронных закупок автоматизирована от момента планирования закупок, до, скажем, выбора поставщика, то с введением электронных контрактов, счетов-фактур, получением данных по фактическим оплатам, цикл замкнется. Мы будем полностью видеть всю закупку от начальной до завершающей стадии.

Почему это так важно? У поставщика и заказчика есть обязательства в части выполнения условий контракта. Часто на практике поставщики жалуются, что им не платят деньги, не подписывают акты. И хотя гражданское законодательство предусматривает разумные сроки, но это очень размытое условие. Поэтому законом предусмотрены прямые нормы что, к примеру, выбор поставщика должен быть осуществлен в эти сроки, по контракту авансовый платеж должен проводиться также в четко обозначенные сроки. И здесь уже не будет возможности использовать инструменты финансового манипулирования поставщиком. Тем самым сократятся возможные проявления коррупционных правонарушений. Это действенный механизм защиты прав поставщика.

Есть и другой аспект. Каждый этап государственных закупок описывается какой-то информацией, показателями. Но эти показатели могут быть вполне приемлемыми, а могут отклоняться от нормы. Допустим, если отмечается концентрация закупок у одного поставщика, то есть госучреждение покупает, условно, более 50% товаров у одного поставщика, то это может вызвать подозрения. Или взять, к примеру, нарушение сроков заключения контрактов – это уже прямой прецедент нарушения законодательства. Затягивание сроков осуществления платежей – еще один индикатор. Все эти индикаторы собраны на сегодня в одну цепочку, именуемую системой управления рисками.

– Какая цель ставится перед системой управления рисками?

– На сегодня на портале электронных госзакупок насчитывается порядка 25 тыс. заказчиков и 170 тыс. поставщиков. Система управления рисками позволяет по всему этому массиву данных собирать определенные индикаторы и выявлять нарушения, выстраивать план контрольных мероприятий. Данная система в настоящее время разрабатывается для Комитета финансового контроля. Она дает возможность уйти от сплошных проверок и проводить их точечно, прицельно. Соответственно, на выявление нарушений уходит меньше трудозатрат ревизоров. К слову, сотрудники финансовой полиции активно пользуются порталом, более того, мы с ними проводим работу по использованию аналитических средств портала для установления возможных правонарушений. Неоднократно публиковались материалы финпола о том, что на основе данных портала электронных госзакупок выявлены завышенные цены при планировании. Таким образом, превентивные меры принимались еще до совершения преступления, что заставляло чиновников задуматься, стоит ли им «светиться». Более того, предотвращалось нанесение ущерба государству.

Сегодня не только работники финпола, но и простые граждане могут зайти в модуль цен системы и посмотреть, допустим, кто же покупает самый дорогой бензин в стране, и задаться вопросом, а почему он приобретает горючее не по 110 тенге, а по 150. Подобный общественный присмотр подстегивает контролирующие органы активизировать свою работу. Процессы проходят прозрачно, открыто, они доступны всем, что повышает эффективность деятельности фискалов.

Мы стремимся замкнуть весь цикл электронных закупок, и бюджетное планирование также связать с госзакупками. Ведь госзакупки – всего лишь процесс исполнения бюджета. Вместе с тем многие нарушения закладываются уже на стадии планирования. То же завышение цен закладывается для того, чтобы получать пресловутые откаты. Конечно, ни бюджетная комиссия, ни органы государственного планирования, включая Минэкономики, не в состоянии обработать колоссальный объем информации, сопоставить его с рынком и так далее. А система управления рисками наглядно покажет, какие среднерыночные цены сформировались на этот товар, заметить, что в какой-то бюджетной заявке цены завышены. Это идея, над которой мы сейчас активно работаем. В этом направлении мы находим поддержку и понимание со стороны отраслевого органа – Минфина. Но требуется, конечно, проведение большой работы, и это перспектива ближайших 2–3 лет. Мы надеемся, что у нас это получится, и что все эти завышенные цены будут исключены путем автоматизации планирования и автоматического сопоставления плановых цен с рыночными.

– По какому принципу будет действовать система электронного лицензирования?

– Нам предстоит связать портал электронных госзакупок с системой электронного лицензирования, благодаря чему отпадет необходимость в сканировании выданных лицензий, прикладывании их в систему. Электронные госзакупки будут обращаться в систему е-лицензирования, забирать оттуда сведения, что, предположим, поставщик, действительно, лицензирован на ведение определенной деятельности. Надеемся, что данное нововведение в значительной степени облегчит жизнь участникам госзакупок. Бывают порой вопиющие случаи, когда поставщик приложил лицензию, а члены конкурсной комиссии решают, что ее нет, в силу невнимательности или каких-либо других причин. Таких фактов, конечно, единицы. И с этой точки зрения, система не позволит по этому признаку отклонить поставщика.

В целом стоит отметить, что система госзакупок прошла длительный этап становления. За последние 5 лет полностью поменялась парадигма взаимоотношений между бизнесом и государством. Только в 2008 году публиковался бумажный бюллетень госзакупок, а сегодня государственные закупки проводятся исключительно в электронном формате, все процессы стали прозрачными и открытыми. В то же время мы видим необходимость качественного совершенствования системы электронных госзакупок. Условная экономия при проведении конкурсов и аукционов в 20–30% средств – это нездоровая ситуация, нужно связывать бюджетное планирование с госзакупками, исключать в принципе возможность завышения цен, злоупотреблений. На следующем этапе движение должно быть в сторону качества и гибкости. Это два основных вектора нашей дальнейшей работы.

Беседовала Рысты АЛИБЕКОВА