Какие проблемы испытывает казахстанская нефтянка и как можно от них избавиться?

Большинство этих проблем были отражены в отчетах ассоциации KAZENERGY за 2017–2021 годы. Условно их можно поделить на несколько направлений.

Первое. Уровень прибыльности нефтедобывающей отрасли не компенсирует риски инвесторов, связанные с самой разведкой и добычей нефти, а также риски, порож­денные нестабильным правовым регулированием в РК.

Из-за снижения инвестиционной привлекательности отрасли произошел спад не только внут­ренних инвестиций частного сектора, но и прямых иностранных инвестиций. Сократились масштабы геологоразведочных работ, снизилась добыча на сущест­вующих месторождениях, а на новых – практически обнулился прирост запасов.

Второе. Превалирование толлинговой схемы как основной схемы производства и сбыта неф­тепродуктов привела к исключению нефтеперерабатывающих заводов из коммерческой цепочки получения прибыли. В итоге у НПЗ нет стимулов к дальнейшему развитию и увеличению конкурентоспособности. В переработку нереально привлечь частные инвестиции, а значит, деятельность НПЗ целиком и полностью лежит на плечах государства (через гос­компании), что не позволяет вы­свободить бюджетные средства для решения более приоритетных задач общества.

Действующая схема толлинга представляет собой цепочку: нед­ропользователь – давалец – переработчик нефти – АЗС, причем основная часть прибыли оседает в карманах доминирующих давальцев, несмотря на то что этим компаниям не приходится инвес­тировать в основные средства и содержать большие трудовые коллективы.

Данная схема снижает стимулы к нефтедобыче или углублению нефтепереработки, учитывая, что оба сектора отличаются очень высоким уровнем капиталоемкости.

Неудивительно, что при таком раскладе все три крупных НПЗ РК в конечном итоге стали фактичес­ки квазигосударственными, и все их проекты финансируются государственным Банком развития Казахстана. Таким образом, в данной цепочке основная доля рисков «национализирована», а основная доля прибыли – «приватизирована».

Третье. Учитывая доминирование крупных давальцев, непрозрачность выделения нефти по внутренним квотам (графики Минэнерго) и квазигосударственный характер трех крупнейших НПЗ, существующая система поощряет коррупцию, причем в четырех отдельных направлениях. Так, недропользователь, даже договорившись с независимым давальцем, должен добиться получения «квоты» на переработку конкретной нефти в министерстве (то есть включения в графики переработки на внутреннем рынке). С учетом «ручного» подхода в данной работе имеется потенциал для коррупции.

При этом коррупция необязательно может носить немедленно «монетизированный» характер – включение знакомого или, наоборот, исключение «нового» давальца – это тоже элемент коррупции, хотя и скрытой. Рычагом давления на недропользователя со стороны Минэнерго также может служить процедура оформ­ления разрешения на экспорт добываемой нефти. То есть без принятия решения о продаже неф­ти «правильной» давальчес­кой компании недропользователь будет зажат по срокам со стороны министерства в части отпуска нефти на экспорт.

Учитывая непрозрачность цепочки «недропользователь – давалец – нефтепереработчик», «квоты» на переработку на внут­реннем рынке и высокую маржу давальца, и здесь имеется потенциал для коррупции. Ведь менедж­мент недропользователя может договориться с давальцем о «разделе» маржи, выстраивая при этом долгосрочную коррупционную схему, в которую, конечно, новые давальцы не могут быть допущены или могут быть допущены только при условии сохранения «раздела» маржи.

У АО «Конденсат» возникали ситуации, когда предложения о покупке сырья были отверг­нуты недропользователями, а позднее мы узнавали о том, что цены фактических продаж давальцу были значительно ниже предложенных нами.

Квазигосударственный характер трех крупнейших НПЗ и доминирование на них нескольких крупнейших давальцев создает потенциал для коррупции и при подписании договора на переработку. Существуют ситуации, когда независимые давальческие компании долгий период времени не могут получить контракты на переработку у крупных НПЗ под различными предлогами. У недропользователей не остается выбора, и они вынуждены отдавать нефть на переработку «специально» закрепленным за тем или иным место­рождением давальцем.

Доминирование крупнейших давальцев на рынке ГСМ порож­дает возможности для коррупции и при «выделении» объемов ГСМ в адрес сетей АЗС. После событий января 2022 года данную ситуацию исправили, но где гарантия, что все не вернется вспять при сохранении существующей непрозрачной системы?

Четвертое. Разрыв между внут­ренними ценами на нефтепродукты фактически устанавливает потолок для цен на нефть на внут­реннем рынке на уровне, намного более низком, чем размер экспорт­ного паритета. Вследствие этого единственным инструментом направления неф­ти на НПЗ РК в ущерб экспорту выступают ежемесячные графики Минэнерго РК.

Данная практика, противоречащая рыночному подходу, была закреплена в статье 130 Кодекса РК «О недрах и недропользовании». При этом процент общей добычи, подпадающий под эти «внутренние квоты», в кодексе не определен, что создает непредсказуемость для любого нефтедобытчика и инвес­тора. Само направление нефти на внут­ренний рынок по заниженным ценам приводит к занижению прибыльности неф­тедобычи.

Компании, не имеющие экс­порта и не транспортирующие нефть через экспортные трубопроводы, имеют возможность не исполнять графики Мин­энерго и в условиях низких цен на внут­реннем рынке зачастую направляют нефть на мини-НПЗ с последующим скрытым экспортом нефти в виде субпродуктов (полуфабрикатов).

Компании, работающие в режиме соглашений о разделе продукции, также имеют возможность не исполнять ежемесячные графики Минэнерго.

Кроме того, розничная стои­мость ГСМ на казахстанском рынке на 40% ниже розничной стоимости на рынке РФ и находится на самом низком уровне среди всех постсоветских респуб­лик. Данный разрыв приводит к неконтролируемым перетокам горючего из РК в РФ.

В целом, заниженная стоимость ГСМ на рынке РК приводит к ряду перекосов в экономике. С одной стороны, все вроде делается из хороших побуждений – для поддержки малоимущих слоев населения. При этом опускается факт, что наличие большой прослойки малоимущего населения является именно следствием экспортной ориентированности экономики, при которой основная масса граж­дан не допущена к экономическому «пирогу».

Никто не предлагает поднимать цены на ГСМ за один день, но если Казахстан хочет перестать быть мировой «бензоколонкой», нужно постепенно переходить на производство добавленной стоимости внутри страны, а это потребует рыночных подходов во всем, включая ценообразование на бензин, авиационное и дизельное топливо.

При этом влияние более высокой стоимости ГСМ на малоимущие слои населения можно нивелировать посредством их целевой поддержки. Опыт стран, таких как Венесуэла, показывает, что низкая цена на ГСМ не обеспечивает решение социальных проблем, более того, усугубляет их за счет отвлечения ресурсов на непродуктивные цели. Ведь сейчас государство субсидирует не только малоимущих, но и юридические лица, и граждан с высоким уровнем доходов.

Можно ли создать полностью открытую рыночную систему неф­ти и нефтепродуктов, избежав при этом негативных последствий для экономики?

Многие эксперты убеждены, что это возможно путем введения налогового маневра. Этот механизм перераспределения налоговой нагрузки позволит устранить монополию в отрасли, а также обеспечит снижение потенциала для коррупции на всех уровнях за счет возникновения прозрачности и подключения чисто рыночных механизмов (ставки налогов и сборов), стимулирующих поставки нефти на внутренний рынок, взамен административных (графики Минэнерго, запреты на экспорт или импорт). При этом маржинальность деятельности нед­ропользователей и НПЗ будет увеличена, а доходы давальцев – снижены до уровня, соответствую­щего их бизнес-рискам.

Будут устранены налоговые преференции, допускающие скрытый экспорт нефти в виде субпродуктов, произведенных мини-НПЗ. Постепенно возникнет паритет между доходом неф­тедобытчика от направления углеводородного сырья на внут­ренний рынок и доходом, получаемым от нефти на экспорт. В окончательном итоге вместо рычагов «внутренних квот» на переработку нефти на НПЗ РК включатся чисто рыночные механизмы.

С достижением паритета между стоимостью нефтепродуктов на внутреннем рынке Казахстана и России и экспортным паритетом дисбаланс между этими величинами может регулироваться с помощью акцизов на импорт и пошлинами на экспорт нефтепродуктов. При этом максимально возможный паритет между розничными ценами двух сопредельных стран минимизирует отток нефтепродуктов за пределы внутреннего рынка нашей республики.

Налоговый маневр должен быть растянут примерно на 7 лет, для того чтобы снизить негативное влияние на малоимущие слои населения.

В целом для выравнивания уровней экспортного и внутреннего паритета с максимальным использованием рыночных механизмов необходимо принятие мер по трем направлениям.

Первое – это действия, направленные на снижение расходов при поставках нефти на внут­ренний рынок с увеличением расходов при ее поставках на внешний рынок. В целом, данная часть мероприятий будет нейтральной для бюджета РК и для цен на АЗС и может быть выполнена практически едино­временно.

Также должны быть отменены НДПИ при производстве нефти, рентный налог и экспортная пошлина и введен акциз, взимаемый при реализации нефти. Возврат акциза будет осуществляться при подтверждении переработки нефти на крупных НПЗ РК. Данная мера предотвратит скрытый экспорт нефти через мини-НПЗ РК (через экспорт полуфабрикатов). При необходимости возможно введение возврата части акциза низкорентабельным мес­торождениям.

Второе – это шаги, направленные на постепенное увеличение внутренних цен на ГСМ и выравнивание внутреннего паритета с экспортным. Они предполагают полное снятие запретов на экспорт бензина и дизтоплива, постепенную регулировку экс­портной пошлины на экспорт ГСМ и сжиженного газа до величины, обеспечивающей прирост розничной стоимости на рынке РК на 10 тенге в год, а также введение точечной под­держки малоимущих с ежегодным увеличением, отражающим рост цен. Позднее, после стабилизации уровня потребления, возможна постепенная отмена пошлины на экспорт бензина, солярки и сжиженного газа.

Акцизы на производство бензина и дизельного топлива могут увеличиваться, но только после осуществления вышеуказанных действий и при полном понимании, что при рыночной системе ввод акцизов будет приводить к прямому росту стоимости ГСМ.

Увеличение акцизов на ГСМ, осуществленное в апреле 2022 года, можно смело считать «двумя шагами назад», поскольку при зафиксированной цене на ГСМ оно усугубит все вышеуказанные проб­лемы, еще более глубоко закрепив монополию давальцев в «цепочке» производства нефтепродуктов и еще более усилив возможности для коррупции на всех уровнях.

В рамках третьего направления мер необходимо демонополизировать нефтепереработку, снизить уровень государственного участия в НПЗ. Как минимум два из трех крупнейших НПЗ должны быть полностью приватизированы.

Это позволит обеспечить всем НПЗ равные, рыночные принципы производственной нагрузки, близкой к проектной. Монополии доминирующих давальцев будут фактически устранены за счет возможности выстраивания прямой цепочки «недропользователь – НПЗ». Прямые закупки нефти заводами у недропользователей с исключением непроизводительного звена – стандарт в большинстве стран мира.

Тот факт, что данная модель является предпочтительной, было отмечено в Национальном энергетическом докладе KAZENERGY 2021. Эта мера поз­волит НПЗ дополнительно инвес­тировать в повышение надежнос­ти производства, расширение мощности, углубление уровня переработки и осуществление нефтехимических проектов.