​У истоков демократии

Конечно, своеобразный степной парламент как непременный атрибут государственности существовал у казахов с давних времен. Под руководством ханов законы принимались курултаем, в состав которого входили представители всех регионов. Такая традиция была заложена еще ханом Касымом, утвердившим свод законодательства в XV–XVI веках. Затем в XVII веке появился свод законов хана Есима. И наконец, на их основе с учетом требований эпохи в XVIII веке было создано самое известное Уложение хана Тауке «Жетi жарғы», ставшее на 200 лет Конституцией казахского народа…

Однако и Верховный Совет XII созыва сыграл в истории страны совершенно особую роль, заложив фундамент независимости Казахстана и парламентаризма современного типа.

Так, 24 апреля 1990 года специальным законом и внесением изменений и дополнений в Конституцию был утвержден пост Президента Казахской ССР, а первым Президентом страны впоследствии был избран ­Нурсултан Назарбаев. 25 октября 1990 года Верховный Совет принял декларацию «О государственном суверенитете Казахской ССР», в которой впервые были закреплены неделимость и неприкосновенность территории страны. Таким образом, Казахстан определился как субъект международного права, появился институт гражданства, а также равноправие форм собственности. Тогда же восторжествовал принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

На основе этих инноваций 16 декабря 1991 года и был принят Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан».

Нурсултану Назарбаеву нужна была поддержка народа для проведения неотложных реформ. И первое, что сделал Глава государства, – поставил задачу перед парламентариями принять Закон «Об укреплении исполнительной власти на переходный период». Отмечалось: без укрепления вертикальных связей, которые разрушены как в Союзе, так и в республике, уже нельзя сдвинуться с места.

Далее, 28 января 1993 года Верховный Совет одобрил первую постсоветскую Конституцию Казахстана, завершившую становление суверенитета республики. Тот Основной закон признал Верховный Совет единственным законодательным и высшим представительным органом республики.

Он открыл простор для положительной динамики развития казахстанского общества с отказом от однопартийного политического правления, монопольной экономической системы.

– Завершена огромная и сложнейшая работа, которая велась более двух лет, – подчеркивал Нурсултан Назарбаев на Сессии Верховного Совета в тот день. – Эта работа диктовалась необходимостью закрепления государственной независимости республики, ее перехода к социально ориентированной рыночной экономике, формирования качественно нового законодательства. Конституция предусматривалась как правовой гарант стабильности государства, его институтов, действенный правовой фундамент развития общества.

И уже в момент принятия первой Конституции Глава государства дал понять, что этот вариант Основного закона страны не окончательный.

– Надо отчетливо понимать, что изменения в экономике, общественных отношениях, в психологии народа рано или поздно приведут к необходимости совершенствования конституционных норм, – сказал Президент. – Это естественный процесс. Основной закон – своеобразное зеркало нашей жизни, наших общих проблем. И разве можно решить их разом? Вот почему через какой-то период придется вернуться к уточнению некоторых норм, адекватных времени.

«Менять предстояло многое, – писал непосредственный участник событий тех лет академик Салык Зиманов, – и прежде всего присущую бывшему Верховному Совету стихийность законо­творческой деятельности. Планы подготовки законопроектов и повестки дня его сессий в большинстве случаев определялись не тем, что было в первую очередь необходимо, а тем, что было в «портфеле». Тенденция ко всеохватывающему и детализированному регулированию законами сфер управления, особенно отраслевых структур, привела к тому, что Парламент вторгался в полномочия исполнительной власти, а та в свою очередь – в сферы парламентских функций. Смывание границ между законами и подзаконными актами вело к путанице взаимоотношений властных систем».

Переходный вариант Основного закона просуществовал недолго. Уже в 1995 году всенародным референдумом 30 августа была принята новая Конституция.

Развитие парламентаризма ни в одной стране не проходило гладко, и не бывает идеальных форм представительной демократии. Бывший первым казахстанским парламентом, Верховный Совет XII созыва самораспустился в конце 1993 года. Накануне выборов нового состава Верховного Совета Президент обратился к избирателям.

– Казахстану сегодня нужен, как я твердо убежден, парламент профессиональный, – подчеркнул Нурсултан Назарбаев. – И, поверьте, если он будет именно таким, то все разговоры о его якобы «карманном» или «оппозиционном» характере отпадут сами собой. Ибо подлинный профессионализм прежде всего служит интересам государства, общества и, наконец, самого дела.

Следующие выборы в Верховный Совет ΧІІІ созыва состоялись 7 марта 1994 года. Они способствовали становлению многопартийности в Казахстане. В выборах приняли участие 73,84% избирателей. Всего же на 135 одномандатных округов были выдвинуты 910 человек, выдержали условия регистрации 692 кандидата, в среднем за один депутатский мандат боролись 5 претендентов. Как бы ни оценивали эти выборы впоследствии, они стали важной вехой в истории становления казахстанской демократии.

Впрочем, были и проблемы. Ситуация требовала немедленных реформ, а представительная власть пребывала в эйфории от собственного всемогущества, и вместо того, чтобы принимать законы, ввязалась в противостояние с Правительством. Это была общая болезнь бывших советских республик. Гремучая смесь демократии и вседозволенности вылилась в эпические подковерные и реальные боевые столкновения исполнительной и законодательной власти, как, например, вошедший в историю расстрел Белого дома в России.

В 1995 году противостояние с парламентом отмечалось во многих странах. Вот и казахстанский Верховный Совет вместо того, чтобы заниматься своими прямыми обязанностями, попытался схватиться за руль, но все больше давил на тормоз.

Подсчитано: за год на его содержание ушло более миллиарда тенге в обмен на 7 законов! Яркий пример – дебаты вокруг республиканского бюджета на 1995 год, которые продолжались 6 месяцев!

«…Много говорим о судьбе народа, а сами занимаемся словопрениями», – это высказывание одного из депутатов на заседании Парламента прозвучало 20 февраля 1995 года, когда откладывать рассмотрение проекта закона о республиканском бюджете было уже просто некуда. Впрочем, даже в этих условиях отдельные депутаты продолжали тянуть каждый на себя лоскутное одея­ло бюджета.

В итоге Верховный Совет так и не смог его принять. 6 марта 1995 года Конституционный суд огласил постановление, в котором признал Парламент, по сути, нелегитимным. Дело в том, что выборы в высший законодательный орган проходили с серьезными нарушениями.

Методика подсчета голосов Цент­ризбиркома была признана неконституционной, нарушающей принцип – каждый избиратель имеет один голос. В ряде округов, где баллотировались несколько депутатов, суммарное число голосов «за» в полтора-два раза превышало количество избирателей, принявших участие в голосовании.

Конституционный суд, рассмотрев запрос Главы государства, принял дополнительное определение, в котором, признав неконституционность полномочий Верховного Совета, дал Президенту право на принятие решений законодательного характера.

Добавим, что ранее Нурсултан Назарбаев уже имел такой опыт. После самороспуска Верховного Совета в декабре 1993 года Главе государства были предоставлены законодательные полномочия, которые Президент реализовал путем издания указов, постановлений и распоряжений, принимаемых по наиболее важным вопросам жизни общества и государства.

Это во многом стимулировало скорость проводимых реформ. Для информации: в 1994 году Нурсултан Назарбаев подписал в общей сложности 617 актов. В 1995 году было издано около 140 указов, имеющих силу закона.

А теперь вспомним результативность Верховного Совета, работавшего с марта 1994-го по март 1995 года (7 законов). В условиях радикальной трансформации общества подобная скорость законодательных инициатив замедляла развитие страны.

Тем не менее академик Салык Зиманов отмечал: за короткое время, в течение 5 лет – 1990–1995 годы – Верховный Совет – Парламент Республики коренным образом преобразился, стал другим, непохожим на то, каким он был в начальные годы как по полномочиям, так и по влиянию на общественно-политическую ситуацию в стране. Он получил закалку в условиях борьбы за отстаивание и защиту будущего Республики Казахстан как независимого государства, набрал опыт парламентской деятельности.

Верховный Совет XIII созыва, функционировавший с апреля 1994-го по март 1995 года, стал первым Парламентом Казахстана, в котором депутаты работали на профессиональной основе.

За этот короткий период под тяжестью нарастания задач совершенствовалась и изменилась государственная организация в стране – парламентарно-президентская форма правления преобразовалась в президентскую Республику.

16 декабря 1995 года был принят конституционный закон о Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов, который урегулировал его статус и функции. Таким образом, в Конституции 1995 года было впервые закреплено само понятие «Парламент».

Выборы в Сенат и Мажилис Парламента первого созыва состоялись в декабре 1995 года.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан, принятой на всенародном референдуме 30 августа 1995 года, Парламент Республики Казахстан стал высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательные функции.

30 января 1996 года на первом заседании Сената Парламента Республики Казахстан первого созыва по представлению Президента Республики Казахстан председателем Сената был избран Омирбек Байгелди. А на первом заседании Мажилиса Парламента Республики Казахстан первого созыва председателем Мажилиса был избран Марат Оспанов.

Работа Парламента продолжала совершенствоваться и в последующие годы.

Так, осенью 1999 года в соответствии с внесенными конституционными изменениями впервые в Центральной Азии состоялись выборы в Мажилис по смешанной схеме, которая предоставила политическим партиям возможность избираться в Парламент по партийным спискам на основе пропорционального представительства.

В результате нововведений выборы отличались высоким политическим накалом и альтернативностью, стимулируя процесс создания политических партий парламентского типа. В них приняли участие 10 политических объединений. В целом в ходе выборов было выдвинуто беспрецедентное на тот период для Казахстана количество кандидатов – в среднем 8 человек на одно место.

…В дальнейшем процессы либерализации только усилились. За эти годы несколько раз совершенствовались конституционные нормы. Важные дополнения были внесены в Основной закон в 2007 году. В ходе конституционной реформы проведена модернизация системы властных отношений, повысившая роль и влияние палат Парламента, которые получили большую ответственность за состояние дел в государстве.

Не менее важные изменения были внесены в ходе конституционной реформы 2017 года.

Они были нацелены на преобразование действующей политико-властной системы республики для достижения триединой задачи – обеспечения модернизации экономики, политического развития и сохранения стабильности. Президент в этом ключе передал часть своих полномочий другим ветвям власти. Главная задача состояла в том, чтобы, с одной стороны, разгрузить Главу государства от несвойственных ему функций. Время ручного управления экономикой прошло. С другой – это позволило значительно укрепить архитектуру государственного устройства, придать ей запас прочности. Каждая ветвь власти должна обладать всеми необходимыми полномочиями для работы и нести всю полноту ответственности за свои решения.

Как отметил Нурсултан
Назарбаев, конституционные изменения открывают совершенно новую страницу политического календаря XXI века. Во-первых, они значительно усиливают роль Парламента в государственных делах, в том числе при формировании Правительства. Во-вторых, повышают самостоя­тельность Правительства, которому переданы полномочия по непосредственному управлению экономикой. В-третьих, модернизируют конституционную основу правоохранительной и судебной систем. В-четвертых, укрепляют систему конституционного контроля. В-пятых, и это принципиально важно, на конституционном уровне закреплены гарантии неизменности нашей независимости, унитарности, территориальной целостности и формы правления.