Изменение срока полномочий Президента: риски и ожидания

В Послании народу Казахстана Глава государства предложил установить ограничение мандата Президента в один срок продолжительностью семь лет, без права переизбрания и осенью текущего года провести внеочередные президентские выборы. Касым-Жомарт Токаев отметил: «После выборов я вынесу инициативу, ограничивающую полномочия Президента одним сроком, на рассмотрение Парламента. В случае ее принятия в Казахстане начнется новая политическая эпоха». Данное предложение мы попросили прокомментировать Сергея Ударцева, доктора юридических наук, профессора КазГЮУ имени М. С. Нарикбаева.

– Сергей Федорович, расскажите об историческом опыте использования семилетнего срока.

– В разных странах существовали и существуют различные сроки, на которые избираются президенты (от года до семи лет). Но сама по себе продолжительность срока, на который избирается президент, при условии исполнения обязанностей не более двух сроков (и тем более одного срока) – вопрос правовой политики и может зависеть от политических традиций, исторической ситуации, задач, стоящих перед страной.

Семилетний срок президентства, например, ранее существовал во Франции (до 2002 г.), в Казахстане (фактически до внеочередных выборов 2011 г.), Республике Корея (1980-е гг.), Ираке (начало 2000-х гг.), Узбекистане (начало 2000-х гг.).

– Сейчас мы слышим разные аргументы – как «за», так и «против» нововведения. Какие из них наиболее типичны?

– Сторонники возможности продления срока полномочий президента прежде всего обращают внимание на то, что народ как источник власти не должен быть ограничен в своих решениях, что ситуации в обществе и в мире могут быть разными, требовать разных подходов, учитывать много факторов. Используется и аргумент, что формальные ограничения сроков полномочий президента могут противоречить интересам общества и народа, если лидер сильный, верно и эффективно служит народу и обществу, его замена может навредить делу.

Противники продления срока и тем более неограниченных полномочий президента обращают внимание на то, что люди не идеальны, а власть портит людей. Длительное нахождение у власти формирует замкнутую группу лиц, интересы которой становятся для нее главными.

В докладе «Ограничение сроков полномочий» (2018) Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) обращается внимание на то, что «в президентских системах неограниченный мандат создает опасность появления «республиканского монарха». Со временем при длительном и сверхдлительном сроке несменяемости одного человека может начаться торможение развития и стагнация, кадровый застой, отодвигаются подальше реальные конкуренты, формируется стиль работы, неориентированный на внедрение инноваций, значительных изменений, критической информации.

В целом следует признать, что народ не может и не должен быть ограничен в своей воле и что история, реальная жизнь всегда сложнее самых совершенных законов. В то же время ясно, что длительная, особенно в течение 20–30 лет несменяемость одного человека, за редким исключением, может вести к шлейфу негативных явлений для общества.

Аристотель, а за ним аль-Фараби справедливо признавали в человеческих отношениях приоритет «золотой середины». Разумность и справедливость – пожалуй, главные основы права, которые должны наполняться соответствующим содержанием каждым народом, новыми поколениями, в том числе и при решении этого вопроса.

Предложение, содержащееся в Послании Главы государства, предполагает более длительный однократный срок полномочий, но в итоге – более короткий, поскольку следующего президентского срока не будет.

– А какова современная зарубежная практика в этом вопросе?

– В развитых странах, с устоявшимися демократическими традициями и закрепившейся правовой и политической культурой, как правило, существуют четырех- или пятилетние сроки полномочий президентов с возможностью избираться еще раз, то есть всего на 8–10 лет.

В настоящее время семилетний срок избрания президента установлен в конституциях Азербайджана, Армении, Израиля, Ирландии, Италии, Таджикистана, Туркменистана. В ряде стран в конституциях закреплен однократный срок выборов главы государства, без права избрания на следующий срок, например, в Албании (на 5 лет), Армении (на 7 лет), Израи­ле (на 7 лет), Республике Корея (на 5 лет с 1987 г.), Колумбии (в 1991–2004 и вновь с 2015 г.), Мексике (на 6 лет), Монголии (на 6 лет с 2019 г.) и других.

Сокращение срока полномочий президента – одна из форм самоограничения народом своих прав. В вышеназванном докладе Венецианской комиссии (2018 г.) отмечается, что «ограничивая срок президентских полномочий, народ в целях сохранения демократической системы добровольно ограничивает свое право выбирать представителя». По мнению Венецианской комиссии, «отдельного права человека на переизбрание не существует. Предусматриваемая конституцией возможность баллотироваться еще на один срок представляет собой разновидность или ограничение права на участие в политической жизни, в частности, права баллотироваться на должность». Поэтому установление в Конституции возможности лишь одного переизбрания или ограничение срока полномочий Президента одним сроком не нарушают права человека.

– Защищает ли, на Ваш взгляд, более короткий срок полномочий Президента от несменяемости власти?

– Нет, более короткий срок в Конституции далеко не всегда обеспечивает действие механизма сменяемости власти. Так, в Казахстане семилетний срок был заменен на пятилетний, но это не повлияло на несменяемость Главы государства, и с 1990 до 2019 года – 29 лет – Президентом Казахстана был Нурсултан Назарбаев.

– Существенно ли изменится срок полномочий действующего Главы государства в Казахстане?

– Касым-Жомарт Токаев избран Президентом в июне 2019 года, то есть три с небольшим года назад. К концу осени он будет Президентом менее 3,5 лет. Если досрочно будет вновь избран Президентом Республики Казахстан в конце осени 2022 года на семь лет, то общий срок в итоге окажется примерно таким же, как и при двух сроках избрания на пять лет.

– Целесообразно ли вообще проведение досрочных выборов Президента?

– Да, целесообразно получить новый мандат доверия народа на стратегические реформы. Во-первых, заявлены крупные долговременные реформы. Требуются структурные изменения в экономике, правовая реформа, направленная на обеспечение социально-экономических и политических изменений, а главное – воплощение всех этих изменений в реальности и превращение их в устойчивые новые институты и отношения. В политической системе нужны последовательная институциональная перезагрузка, модернизация партийной карты страны, системы выборов, значительное обновление состава и деятельности Парламента, Правительства, местных государственных органов, частичная децентрализация власти, развитие и демократизация местного государственного управления и самоуправления, обновление работы и повышение эффективности правоохранительных органов, формирование новой команды реформаторов. Семилетний срок открывает реальные возможности для проведения крупных долговременных программ реформирования политической и социально-экономической сферы общественной жизни.

Во-вторых, в современном мире необходимо формирование сильного, правового, демократического и эффективного государства, активно поддерживаемого гражданами, которое обеспечит устойчивое развитие общества, сохранение и защиту независимости страны, укрепление дружественных и взаимовыгодных отношений с другими, особенно соседними государствами. Слабое, хрупкое государство с неадекватной по отношению к исторической ситуации внешней и внутренней политикой, не имеющее надежной поддержки народа, может привести страну к кризису и в исторический тупик. Формированию обновленного государства соответствуют объявленные политические и экономические стратегические реформы долгосрочного характера, курс на строительство справедливого и слышащего государства, Нового Казахстана.

И в-третьих, в мире происходят все более углубляющиеся крупные геополитические изменения, переформатирование международной системы безопасности. Для обеспечения стабильности страны в системе международных отношений необходимы выстраивание и реализация обновленного долговременного внешнеполитического и внешнеэкономического курса с учетом развивающегося мирового экономического и политического кризиса, кризисных явлений в международном праве, разворачивающихся гибридных войн между странами-лидерами и так далее. Для выстраивания обновленной внешней политики и закрепления ее в международных отношениях, встраивания страны в новый формирующийся миропорядок также требуется определенное историческое время.

– Придется ли вносить изменения в Конституцию?

– Безусловно, для введения однократного семилетнего срока избрания Главы государства необходимы изменения в Конституцию. Они затронут как минимум две конституционные нормы: пункт 1 статьи 41 (где записано, что Президент избирается на пять лет) и пункт 5 статьи 42 («Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более двух раз подряд»). Юридических препятствий для реализации инициативы Президента нет. Срок его полномочий – прежде всего вопрос правовой политики и учета особенностей развития, задач конкретного исторического этапа страны. Этот вопрос при необходимости может быть решен Парламентом Республики Казахстан, если он согласится с предложенным.

Новые конституционные изменения, касающиеся семилетнего срока избрания Президента и запрета повторного участия в выборах, могут быть приняты Парламентом одновременно одним законом о внесении изменений в Конституцию, до внеочередных выборов Президента, или по частям, двумя законами о внесении изменений в Конституцию – до и после внеочередных выборов. Если срок полномочий Президента будет изменен до внеочередных выборов, то в 2022 году на внеочередных выборах Глава государства будет избираться уже на семилетний срок. К новой норме об однократности избрания Президентом в переходных положениях логично может быть сделана оговорка, что эта принципиально новая норма будет применяться начиная со следующих выборов Президента после выборов 2022 года (ориентировочно с 2029 г.).

Как отметил Касым-Жомарт Токаев, однократность срока семилетнего избрания будущих президентов поставит их перед необходимостью, не откладывая, решать стратегические общенациональные вопросы и «снизит риски монополизации власти».