Конституционный суд: риски и ожидания

С первого января 2023 года у каждого казахстанца появится право на обращение в Конституционный суд.
Засомневаться в конституционности закона или же НПА и установить в КС истину смогут генеральный прокурор, а также омбудсмен. О том, для чего решено воссоздать ранее функционировавший конституционный орган и как граждане будут реализовывать данные им права, рассказывает экс-заместитель председателя Конституционного суда РК (1992–1995), экс-председатель Конституционного совета РК (2004–2017), председатель Комиссии по правам человека при Президенте РК, член Венецианской комиссии Совета Европы от РК Игорь Рогов.

– Игорь Иванович, уже совсем скоро на смену Конституционному совету придет Конституционный суд, но до сих пор немалая часть казахстанцев не понимает, в чем суть последующих изменений. Хотелось бы обозначить конкретные направления деятельности Конституционного суда, в зарубежной практике в том числе...

– Вообще, говорить сегодня об отличиях Конституционного совета и Конституционного суда довольно сложно, потому что эти различия постепенно стираются. Обратимся к истории.

Конституционный совет впервые появился во Франции в результате конституционной реформы при президенте Шарле де Голле. Правда, у них он состоит из девяти членов, которые назначаются сроком на девять лет, и каждые три года состав меняется на одну треть.

В 1995 году мы заимствовали эту идею при разработке проекта новой Конституции. В состав рабочей группы, к слову, входили эксперты от Франции, в том числе Ролан Дюма, экс-председатель Конституционного совета этой страны. Впрочем, у нас решили остановиться на шести членах КС и председателе – всего семь человек. При этом каждые три года состав меняется наполовину.

Так вот, Конституционный совет Франции первоначально рассматривал вопросы о конституционности законов, принятых парламентом до подписания президентом. И если он признавал закон не соответствующим Конституции, то президент не мог его подписать.

У нас же еще при создании Конституционного совета он сразу был наделен еще и правом последующего контроля. А это значит, что, даже когда закон уже вступил в силу и начал применяться, суды при рассмот­рении какого-то конкретного уголовного, гражданского или административного дела при появлении сомнений в конституционности той или иной нормы закона, затрагивающей права человека, имеют право на обращение в КС, приостановив производство по делу.

В практике, кстати, было более 30 случаев признания неконституционности законов и даже норм международного договора как по обращениям судов, так и при предварительном контроле. То есть наш Конституционный совет был уже немного приближен к конституционным судам Европы.

Что интересно, французы поз­же, при президенте Николя Саркози, тоже включили последующий контроль. И, вполне возможно, они заимствовали это у нас, поскольку именно в это время к нам приезжал председатель Конституционного совета Франции Пьер Мазо и восхищался организацией работы нашего КС. Говорил, мол, какие мы молодцы – не только переняли их опыт, но пошли дальше, включив последующий контроль.

Теперь же получилась обратная ситуация. Они заимствуют наш опыт, но тоже не останавливаются на этом, передав в компетенцию своего совета еще и индивидуальные жалобы граждан. В итоге сегодняшний Конституционный совет Франции по компетенции мало чем отличается от многих конституционных судов других стран. Кстати, далеко не все конституционные суды Европы с момента создания обладали правом рассмотрения индивидуальных жалоб. Это право появилось у них в ряде случаев постепенно, в ходе реформ.

В Российской Федерации последняя конституционная реформа наделила Конституционный суд правом предварительного контроля. Раньше у них рассматривались только вступившие в силу законы и иные НПА. Таким образом постепенно законодательная прак­тика в мире стирает грань между конституционными судами и конституционными советами.

Поэтому, когда в 1995 году принималось решение упразднить наш Конституционный суд и заменить его Конституционным советом, особой аргументации в прессе я не встретил. Для себя же объяснял это влиянием французской школы.

Но когда я увидел, как работает новый Конституционный совет, был приятно озадачен. Дело в том, что в первом казахстанском Конституционном суде было очень много формальных процедурных моментов, которые отягощали процесс, делали его громоздким. У нас даже были такие процессуальные вещи, как допрос свидетелей. Согласно статистике, Конституционный суд Казахстана за три года работы рассмотрел только чуть больше десяти дел. Но опять-таки не потому что мы бездельничали, а потому что надо было выполнять массу формальных процедур.

– Но в таком случае мы и сейчас рискуем вернуться к низким показателям по числу рассмотренных обращений в КС...

– Да, такая вероятность есть. Действительно, в тот момент мы имели с точки зрения статистики не очень высокие показатели. И потому, я считаю, при подготовке Конституционного закона о Конституционном суде необходимо упростить прохож­дение всех организационных моментов. Не надо слепо воспроизводить процедуры, которые существуют в обычных судах.

Кстати, увеличение числа судей с семи (количество членов в Конституционном совете) до 11 надо приветствовать. Ведь каждым делом занимается конкретный судья-докладчик, готовит его к рассмотрению. А число рассматриваемых обращений в связи с изменением компетенции суда, естественно, возрастет. Честно признаться, я даже опасаюсь, что и 11 судей будет недостаточно. Но все будет зависеть от количества обращений, а их, скорее всего, будет много.

Главное, чтобы большие ожидания населения не обернулись потом разочарованием, потому что реально рассмотреть все обращения и удовлетворить иски граждан невозможно. Да и вообще надо быть реалистами: неконституционных законов в принципе много быть не может. Что же у нас депутаты сидят и штампуют их?

Существует презумпция конституционности законов: закон считается соответствующим Конституции, если обратное не будет установлено органом конституционного контроля (Конституционным советом или Конституционным судом).

Словом, определенные моменты, над которыми предстоит поработать, однозначно есть. Но в целом отмечу, что возврат к Конституционному суду вызван именно желанием усилить правозащитный потенциал нашей Конституции, чтобы гражданин чувствовал себя защищенным, что он может обжаловать любое неконституционное, по его мнению, решение.

Это вообще поднимает на более высокий уровень степень защищенности человека, его прав и свобод. Впрочем, сегодня граждане опосредованно тоже могут обратиться в совет, но только по обращениям местных судов, если те сочтут это нужным.

В свое время члены Конституционного совета неоднократно выступали с инициативами о том, что надо создать механизм, который бы заставлял судей более внимательно относиться к ходатайствам участников процесса об обращении в Конституционный совет, и чтобы можно было обжаловать отказ суда в удовлетворении такого ходатайства. Но сегодня мы видим, что вопрос решили более радикально: Конституционный совет будет упразднен, а на смену ему придет Конституционный суд, где уже точно будут рассматриваться и жалобы граждан.

– Не скажу, что большинство, но многие отождествляют Конституционный и Верховный суды. Можно ли вообще проводить аналогию между ними?

– Это обоснованный вопрос, потому что в некоторых странах Верховный суд осуществляет те же функции, что и Конституционный. То есть рассматривает и конкретные гражданские, уголовные и прочие дела, и в то же время вправе рассматривать вопросы конституционности – неконституционности тех или иных актов, в том числе законов.

В качестве примера приведу США. У них нет Конституционного суда, и, по сути, его функции может выполнять Верховный. Так, он может признать конституционным или неконституционным любой федеральный акт, в том числе законы.

Насколько целесообразно их объединение у нас? Некоторые говорят, что, если передать эти функции в один суд, будет более экономно и эффективно. Конечно, все это обсуждалось неоднократно. И в Европе, и в европейских структурах были такие предложения. Но отмечу несколько соображений, которые говорят не в пользу этой идеи.

Во-первых, для рассмотрения вопроса конституционности – неконституционности закона, любого нормативного правового акта нужна специальная подготовка. Можно быть прекрасным судьей, который осуществляет правосудие в уголовно-правовой или гражданско-правовой сфере. Но здесь недостаточно, а, может быть, и необязательно в совершенстве знать Уголовный или Гражданский кодексы. Тут важно знать Конституционное право. Не все судьи обычных судов, увы, обладают такими знаниями. Но это не значит, что у кандидата в судьи Конституционного суда нужно всегда требовать диплом кандидата или доктора наук по конституционному праву. Важно, чтобы человек зарекомендовал себя специалистом в этой сфере (экс­пертная работа, публикации и прочее).

Во-вторых, и это более существенно, вопрос о том, как предотвратить конфликт интересов. Есть определенная проблема: когда суд, который вынес решение, потом сам же рассматривает вопрос о конституционности – неконституционности закона, на основании которого предыдущее решение было принято. Не будет ли здесь искушения злоупотреблений? Необязательно корыстных, речь не о коррупции. Это ведь может быть чисто психологическая зависимость.

Интересный опыт был у киргизских коллег. На определенном этапе у них был создан Конституционный суд. Позже он был ликвидирован и создана Конституционная палата Верховного суда КР. И в итоге в прошлом году им все же пришлось вернуться к идее Конституционного суда. А все потому, что и бюджет отдельный, и назначения здесь происходят по-другому. Более того, друг от друга они не зависимы, по факту это был самостоятельный орган.

И еще, когда появился Конституционный совет РК, специалис­ты говорили, что это позволит снять возможность конфронтации между Конституционным и Верховным судами, которую иногда можно наблюдать в некоторых европейских странах. Хотя как таковой конфронтации у нас никогда и не было. Но определенные вопросы в части разграничения подсуднос­ти исков в Конституционном суде или обычных судах иногда возникали.

В этой связи очень важно продумать эти аспекты при разработке нового Конституционного закона о Конституционном суде. Мы не должны допустить конкуренции между судами. Хотя, безусловно, риски есть. Ведь граждане могут обращаться с вопросами о конституционнос­ти не только законов, но и иных нормативных правовых актов, а это могут быть и нормативные постановления Верховного суда. И тогда Конституционному суду придется рассматривать конституционность нормативных постановлений ВС РК. Страшного ничего в этом нет. Не может быть неприкасаемых органов, но определенный дискомфорт во взаимоотношениях членов судейского сообщества может возникнуть.

И потом, когда я, например, работал в Конституционном суде, были сотни, если не тысячи, обращений граждан, а мы не могли их рассматривать, потому что большинство из них не входили в нашу компетенцию, подлежали рассмотрению в обычном суде. То есть исковые требования могут быть на грани между компетенциями обычного и Конституционного судов.

В новой редакции статьи 72 Конституции есть оговорка: «порядок и условия обращения граждан в Конституционный суд определяются Конституционным законом». И чрезвычайно важно, как законодатель оговорит этот порядок и условия.

Во многих европейских странах, к примеру, граждане могут обращаться в КС только в том случае, если их дело прошло уже все инстанции. Не исключено, что аналогичное требование будет прописано и в нашем Конституционном законе.

Я бы рекомендовал разработчикам учесть этот факт, так как иначе Конституционный суд будет не в состоянии рассматривать все поступающие к нему обращения. Потому что практически все нормативные правовые акты затрагивают конституционные права того или иного гражданина.

Скажем, в Уголовном кодексе все статьи Особенной части предусматривают то или иное наказание, а это автоматически означает, что они затрагивают права граждан. Следовательно, человек, привлекающийся к уголовной ответственности, может всегда заявить, что вменяемая ему статья УК ущемляет его конституционные права. То есть определенные предварительные «фильтры» однозначно необходимы.

– Чего ожидать казахстанцам от внесения изменений в Конституцию касательно наделения Генерального прокурора правом обращения в Конституционный суд?

– Это, конечно, усиливает правозащитный потенциал Конституции. Цитирую новый пункт 4 статьи 72 Конституции: «Конституционный суд по обращениям Генерального прокурора республики рассматривает вопросы, указанные в подпунк­тах 3 и 4 пункта 1 настоящей статьи, а также нормативные правовые акты Республики Казахстан на их соответствие Конституции республики». Уточню, что в этих подпунктах речь идет о том, что Конституционный суд рассматривает до ратификации международные договоры республики на соответствие их Конституции и дает официальное толкование норм Основного закона.

Считаю, что это серьезное усиление именно прокуратуры, потому что Генеральный прокурор может более эффективно выполнять свою функцию обеспечения единой законности, ее соблюдения на территории республики. На практике по тем или иным вопросам здесь может встречаться различное понимание конституционных норм, а Генеральный прокурор как должностное лицо, ответственное за соблюдение единой законности, имеет право обратиться в Конституционный суд, чтобы такое толкование норм Конституции было единообразным.

Но самое главное – Генеральный прокурор имеет право теперь обращаться в КС с ходатайством о проверке любых нормативных правовых актов республики на их соответствие Конституции, включая законы. Причем он не ограничен содержанием этих актов.

Это значит, что если, например, гражданин может обращаться только в тех случаях, когда эти акты непосредственно затрагивают его конституционные права и свободы, а омбудсмен только по тем НПА, которые затрагивают конституционные права и свободы гражданина, то прокурор для обеспечения законности может обжаловать любой закон, любой НПА, который, по его мнению, не соответствует Основному закону.

Отмечу также, что по этой новой компетенции Генерального прокурора у наших зарубежных коллег появилось немало вопросов. Почему их заинтересовала эта поправка? Дело в том, что в Западной Европе прокуратура – это орган, который осуществляет соблюдение законности исключительно в уголовно-правовой сфере. Он поддерживает обвинение от имени государства в суде. За состоянием всей законности, за соблюдением законности в других сферах прокуратура там не несет ответственнос­ти. Поэтому многие западно-европейские и американские юристы упрекают Казахстан, Россию и другие страны за то, что они сохранили советский, как они считают, пережиток, где прокурор наделен не только правом обеспечивать соблюдение законности в правоохранительной деятельности, но и осуществляет высший (общий) надзор за соблюдением законности в государстве.

Одно время наш законодатель шел по пути сужения возможностей прокурора в сфере общего надзора. Но вот с внесением этой поправки функция надзора за соблюдением законности в целом в стране, наоборот, усиливается.

Мне кажется, это сделано абсолютно правильно. На мой взгляд, наделение прокурора новой компетенцией обосновано. Потому что прокурор, осуществляя высший надзор, обеспечивает единую законность по всей стране. А у нас унитарное государство. И, значит, благодаря этому обеспечивается правовая безопасность всей республики.

Правда, есть еще один момент: чаще всего на него обращают внимание представители адвокатского сообщества, высказывающие опасения по поводу усиления этой конституционной поправкой обвинительной составляющей деятельности прокуроров в уголовном процессе. Но я думаю, что этого не будет. Поскольку прокурор – не менее заинтересованное долж­ностное лицо, чем все другие, когда речь идет о защите прав человека и гражданина.

В то же время важно законодательно провести четкие разграничения надзорных функций прокурора и его функций как должностного лица, осуществляющего в пределах, установленных законом, уголовное преследование. И здесь необходимо, чтобы его полномочия в судебном процессе были сопоставимы с полномочиями защитника, чтобы была настоя­щая состязательность сторон.

Надо сказать, что отчасти эта проблема поднималась еще в 1995 году, когда принималась действующая Конституция. В первоначальной редакции статьи 83 говорилось, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности на территории республики и в том числе надзор за конституционностью законов. Но механизма реализации этой функции не было предусмотрено в Конституции, и при очередной реформе эту компетенцию прокуратуры просто-напросто изъяли.

Теперь мы вернулись к ней, но уже на более высоком уровне. Отныне прямо закреплено, что Генеральный прокурор имеет право для обеспечения конституционности применяемых законов и иных НПА обращаться в Конституционный суд страны.

– А омбудсмен? Со­глас­но поправкам он тоже теперь в чис­ле имеющих право на обращение в Конституционный суд...

– Да, это так, и это радует, дает надежду, что права человека будут защищены в большей степени.

Но вот обратите внимание: если в отношении обращений граждан сделана оговорка, что порядок и условия этих обращений будут определены Конституционным законом, то в отношении омбудсмена такой оговорки в Конституции нет.

Однозначно, что при внесении соответствующих поправок в законодательство потребуется новый закон, где необходимо все расписать. В частности, станет ли законодатель каким-то образом регламентировать, в каких случаях уполномоченный по правам человека сможет обращаться в КС РК, связан ли он для такого обращения подачей ему жалобы от гражданина или от группы граждан, или омбудсмен сможет делать это по своему усмотрению? Необходимо предусмотреть и то, вправе ли уполномоченный по правам человека обращаться только по актам центральных государственных органов или также местных органов власти?

Надо определить, не будут ли создавать его обращения в Конституционный суд конкуренцию с обычными судами, в частности, административным судом. Ведь для обжалования тех или иных актов омбудсмен имеет право обращения в суды общей юрисдикции.

Каким образом будет проходить разграничение этих полномочий? Как я уже говорил выше, государство не может быть заинтересовано в том, чтобы создавалась такая неразбериха, конкуренция между судами общей юрисдикции как на уровне Верховного и Конституционного, так и на уровне местных судов.

Целесообразно, видимо, предусмотреть определенные условия. Но в каком объеме, насколько это будет соответствовать Конституции, в которой прямых ограничений для обращений омбудсмена не предусмотрено?

Словом, пока и здесь есть над чем подумать. Но я надеюсь, что в сентябре, когда Президент республики обещал озвучить сформулированные им конкретные задачи для законодателей на открытии очередной сессии Парламента, мы уже будем иметь представление о необходимых шагах для решения указанных и других вопросов.