Лоббизму нужен лобби

Это международная практика, и казахстанским политическим партиям неплохо было бы научиться играть по правилам честной конкуренции в законотвор­ческой инициативе.

«В цивилизованном мире политика формируется не за закрытыми дверями», – обратился Касым-Жомарт Токаев к парламентариям, по сути, акцентируя: доносить до Правительства запросы общества, а также различных его групп, влиять на принятие решений в законодательном аппарате нужно не кулуарно, а открыто.

Стоит отметить, что лоббирование – неотъемлемая составная часть политической жизни практически всех стран с развитой рыночной экономикой и демократическими устоями. Это явление такой же естественный спутник власти, как деньги или административный ресурс. Сколько существуют на свете люди или институты, принимающие решения, столько же актуальным остается вопрос о возможности влияния на их принятие. Поэтому, если невозможно избавиться от лоббизма, то лучше поставить его в четкие законодательные рамки. Иначе на политической арене будет главенствовать альтер эго лобби – коррупция.

Политологи и социологи описывают лоббизм как систему приемов и целенаправленное воздействие определенных социальных сил на властные структуры в целях удовлетворения своих интересов. Как политическое явление он базируется на праве каждого гражданина демократичного общества обращаться к должностным лицам и органам государственной власти со своими проблемами и просить их решить.

От лица группы граждан, объе­диненных одними чаяния­ми, может выступать лоббист. Причем методы его влияния на власть зависят от ее устройства и приоритетов. Фактически они сводятся к включению в сеть доверия властных фигур и снабжению их информацией для принятия того ли иного решения.

Как указывает в своей статье политолог, заместитель директора Национального института развития современной идеологии Глеб Кузнецов, «пожалуй, первую классификацию лоббистов предложила в конце XIX века газета «Evening Star»: «бедно одетые, нервные и напуганные» – ходоки, просящие за себя и своих родственников; «умные парни с хорошо подвешенным языком» – профессио­нальные лоббисты, работающие за деньги на кого угодно; «самые опасные» – корпоративные лоббисты, располагающие неограниченными ресурсами, нанимающие других лоббистов, используя свое влияние и незаконные методы в интересах собственных корпораций».

Сегодня одна из классических классификаций субъектов лоббистской деятельности в США (возьмем опыт этой страны за пример конкуренции в области законодательной инициативы) включает следующие группы. Внешние лоббисты, работающие по контракту с любыми заказчиками, юридические и консалтинговые фирмы или индивидуальные PR- и GR-специалисты. Внутренние (корпоративные) лоббисты, как правило, GR-консультанты крупных корпораций. Большинство крупных американских компаний имеют свои GR-офисы в Вашингтоне. А также лоббисты профессиональных и коммерческих ассоциаций. Эта группа представляет коллективные интересы предприятий, работающих в одной или нескольких отраслях.

Есть еще группы, защищающие общественные интересы. Это различные объединения за права женщин, этнических и сексуальных меньшинств, любителей животных. Ну и, конечно, проф­союзы – наиболее знакомые нам институты. Влияние последних на власть более институционализировано, чем у других, они имеют более налаженные постоянные связи с властью, используют не только методы гражданского давления, но и переговорные инструменты, тройственные советы, меморандумы и другое.

«Стоит отметить, что на поддержание трехзвенной системы в мировой практике работает не столько законодательство о лоббизме, сколько собственно антикоррупционное законодательство, так называемые законы о конфликте интересов в органах власти, запрещающие чиновникам и депутатам занимать должности в руководящих органах коммерческих структур, требующие декларировать свою заинтересованность при рассмотрении тех или иных вопросов, а также заявлять при вступлении в должность о том, что их родственники являются представителями коммерческих структур», – пишет Глеб Кузнецов.

Методы

Универсальный принцип лоббизма прост – нужное решение покупается. Но платежом, в отличие от коррупции, выступают не деньги и не силовое давление. Решение покупается за то, в чем нуждается сама власть. Например, общественное мнение или социальное спокойствие.

«Конечно, не стоит идеализировать современных лоббистов и предполагать, что коррупционные методы полностью исключены из их арсенала. Но подкуп и взятки – метод для современного лоббизма исключительный, – считает Глеб Кузнецов. – Во-первых, этому препятствует законодательство и общественное мнение. Вероятность огласки очень высока, а это будет означать и провал «заказа», и потерю репутации законодателем или поста – чиновником. Напрямую взятки не используются. По крайней мере, это уже преступление, а не лоббизм. Но существуют и косвенные методы. Наиболее очевидный – взнос на избирательную кампанию.

Есть и разнообразные методы косвенного подкупа, который сложно потом установить. Классический для американской системы – ужин в ресторане. Первые лоббисты в США шутили, что путь к сердцу и голосу депутата лежит через желудок. Это и неформальное общение, и все же подкуп. Взятки могут маскироваться под оплатой телефонных счетов, поездок, гостиниц».

Значимым ресурсом для власти является социальная поддержка. А социальные методы давления на власть очень разнообразны. В английском языке даже существует специальный термин – grass roots lobbying, то есть «лоббизм широких масс». Помимо классических пикетов, демонстраций и прочего, в американской прак­тике широко распространены акции телеграмм или писем от избирателей штата своему конгрессмену или сенатору по тому или иному вопросу.

Информационные и эксперт­ные методы – ключевые в дея­тельности лоббистов, констатирует эксперт. Эта работа ведется в двух направлениях: через СМИ и через экспертную аналитику. А потому публикации в СМИ – важнейшая статья расходов лоббистских компаний.

Крайне важна экспертная функ­ция, работающая на стадии, прежде всего, подготовки законопроекта или решения. Личный авторитет, экспертная компетентность – важнейший ресурс переговорщика. Нередко лоббисты функционируют под брендом исследовательских институтов, своеобразных фаб­рик мысли.

Штаты считаются родиной современного лоббизма, тут не поспоришь. Ну а самое известное, можно сказать, хрестоматийное проявление этого явления в меж­дународной практике – наем в девятнадцатом веке американского экс-сенатора за колоссальную сумму в 30 тыс. долларов для лоббирования покупки Аляски правительством США.

После этого долгое время под этим термином в США понималось лоббирование прежде всего определенных внешнеполитических интересов, и именно данный смысл был вложен в закон 1938 года о регистрации иностранных агентов (ФАРА), обязывающий их отчитываться о своей деятельности. Нормы закона применяются, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоя­тельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства соответствующего иностранного клиента.

После лоббистами стали считать и так называемых «коррес­пондентов», которые приезжали из Штатов вслед за первыми еще неопытными конгрессменами, чтобы давать им консультации и напоминать об обязательствах перед избирателями штата и спонсорами кампании.

В 1946 году в США приняли специальный закон о регулировании лоббизма, в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных переговорщиков. Кроме того, открытыми стали финансовые потоки лоббис­тов, включая расходы на СМИ.

При регистрации лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес лица, которое его нанимает, сумма вознаграждения, цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны еже­квар­тально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах.

У них так принято

Канадский закон о регулировании лоббистской деятельности, принятый в 1988 году, основывается на экспертной составляющей этого института. Лоббисты-консультанты определяются как лица, которые за плату коммуницируют с политиками и государственными служащими с целью принятия или изменения закона, регламента, получения государственных заказов, субсидий, грантов или организуют встречу политика или госслужащего с заинтересованными лицами. Так же, как и в Америке, эти люди должны уведомлять регистрирующий орган о нюансах своей деятельности.

Между тем канадская система остается очень либеральной и мало способствует реальному противодействию коррупции – прежде всего потому, что не заставляет лоббистов раскрывать финансовые потоки. К тому же регистрация лоббиста может пройти уже после проведения решения.

В Великобритании нет закона о лоббистской деятельности, этот институт регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов. При этом данные нормативные акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных групп давления. Непосредственно регулированием взаимоотношений госслужащих и лоббистов занимается Комитет по стандартам публичной сферы, созданный в 1994 году при премьер-министре Джоне Майджоре.

Таким образом, в отличие от США и Канады английский законодатель предпочитает регулировать не деятельность лоббистов, а поведение политиков и государственных служащих. Ведь нормальный, естественный для системы лоббизм становится противоестественной коррупцией только тогда, когда принципы этики государственного человека нарушают чиновники и парламентарии.

Такой подход характерен для многих современных государств, где нет законов о лоббизме, но есть законы о «конфликте интересов», оговаривающие невозможность материальной заинтересованности политика или служащего в том или ином публичном решении.

В Германии тоже нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих эту деятельность. С 1972 года здесь действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при нем.

В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний они обязаны объявить о своей заинтересованности. Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности.

Положение о регистрации сою­зов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон, – легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти.

Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. Многие французские республиканцы до сих пор полагают: необходимо относиться с подозрением к требованиям «особых интересов», которые часто противопоставляются с «общими интересами» нации.

Интерес к профессиональному лоббированию среди французских законодателей появился только в начале 80-х годов прошлого века. С тех пор этот институт устойчиво развивается. Все больше предприятий пытаются организовать собственные лобби путем создания отделов связей с общественностью.

В 1884 году в стране был принят закон о свободе союзов, который способствовал защите «цеховых интересов» лоббистов. Фактически лоббисты представляли перед политиками интересы «королей» сахара, табака, стали и так далее. В настоящее время во Франции насчитывается более 1,5 тыс. таких групп, имеющих в основном профессиональный профиль. Но контакты лоббистов и политиков осуществляются преимущественно «за кулисами»: аппарат управления дистанцируется от лоббистов, по крайней мере, не легализует своих связей с ними.

На основании Конституции 1958 года во Франции действует Социально-экономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы, кстати, действуют также в Авст­рии и Нидерландах.

Закон «О лоббистской деятельности» в Литве приняли в 2000 году. Большинство коррупционных дел в этой стране было связано с парламентариями и депутатами местного самоуправления. Типичным предметом скандалов выступало незаконное влияние на законотворческий процесс, незаконное финансирование политических партий. Именно для устранения этих явлений и был разработан документ.

Лоббизм в Польше регулируется актом от 7 июля 2005 года «О лоббистской деятельности в законодательном процессе». В соответствии с ним Совет министров страны должен готовить, по крайней мере раз в шесть месяцев, программу законодательной работы. В ней указывается точная информация о планируемых изменениях в законы, орган, который ответственен за разработку закона, фамилия, имя специалиста.

Любой гражданин может уведомить о заинтересованности отдельных лиц в работе над проектом законом.

В Казахстане тему лоббизма поднимали не раз, так или иначе она прописывалась во многих программах по борьбе с коррупцией, стратегических и законопроектных планах. В 2009 году был даже подготовлен соответствующий законопроект. Но он оказался нежизнеспособным, и в 2012-м его отозвали из Мажилиса.

До сих пор у этой идеи не было достаточно авторитетного лобби, но, возможно, скоро все изменится.