Отказ от карательного подхода: применение закона к бизнесу меняется в Казахстане
Руслан Исаков
В своем Послании «Единство народа и системные реформы – прочная основа процветания страны» Глава государства отметил серьезные изменения в правоохранительной сфере. Одним из важных аспектов в этой связи можно назвать обеспечение трактовки всех противоречий и неясностей законодательства в пользу граждан и бизнеса. Об этом и многом другом рассказывает уполномоченный
по защите прав предпринимателей Казахстана Рустам Журсунов.
– Рустам Манарбекович, Вы являетесь членом рабочей группы по реформе правоохранительной системы. Расскажите о том, какие вопросы сейчас обсуждаются в группе, на каких проблемах делаются фокусировки?
– Основной акцент в рабочей группе по реформе правоохранительной системы был сделан на выработку предложений для реализации поручений, озвученных в Послании, в том числе по таким вопросам, как переориентирование надзора прокуратуры на эффективное решение проблем, с которыми обращаются граждане и бизнес; согласование с органами прокуратуры ключевых процессуальных решений; осуществление следственных действий в отношении предпринимателей с санкции суда или прокурора и проведение реформы местной полицейской службы.
По итогам обсуждений предложения по усилению надзорных функций органов прокуратуры, повышению роли и статуса участковых инспекторов в целом поддержаны. Так, органы прокуратуры теперь будут назначать проведение проверок по обращениям субъектов предпринимательства. Сейчас они ограничены по Закону РК «О прокуратуре». Кроме того, согласно предложенным нововведениям, прокурором должно быть согласовано требование органа уголовного преследования о производстве ревизий и проверок деятельности субъектов предпринимательства. Помимо прочего, с согласия прокурора отныне можно производить приостановление сделок и иных операций с имуществом. И прокурор также вправе, проверив законность начала досудебного расследования, установить разумный срок досудебного расследования. В числе одобренных предложений значатся также – необходимость получения санкции следственного судьи, если подлежащие изъятию предметы и носители информации содержат коммерческую тайну, рассмотрение жалоб о проведении несанкционированного осмотра, обыска и выемки в течение трех суток с момента их получения.
– Можно ли говорить о смене карательного подхода со стороны правоохранительных органов по отношению к МСБ?
– Есть поручение Главы государства оградить бизнес от чрезмерного вмешательства силовых структур. Большие задачи в этой связи поставлены перед прокуратурой.
Полагаем, что реализация предложений, выработанных рабочей группой, позволит существенно повысить уровень защищенности представителей МСБ от неоправданных действий силовых структур. Ведь даже сам факт необходимости согласования с прокурором производства ревизий и проверок бизнеса может в разы умерить аппетиты органов уголовного преследования.
Еще одно важное предложение – проверка прокурором законности начала досудебного расследования. Как известно, сейчас для начала уголовного дела достаточно регистрации заявления или рапорта должностного лица (за некоторыми исключениями). На практике это дает возможность инициирования дел по усмотрению самих правоохранительных органов. Теперь же прокурор будет проверять, насколько обоснованы такие рапорты и инициативы должностных лиц. При выявлении нарушений прокурор прекращает расследование.
Поправки предоставляют прокуратуре возможность вмешаться в уголовный процесс уже в самом начале и минимизировать риски необоснованного расследования. Помимо этого, как я уже говорил, прокурор устанавливает разумный срок досудебного расследования. Это означает, что сокращается возможность волокиты и искусственного затягивания дел, меньше будет вероятности долгосрочного нахождения предпринимателей в орбите уголовного преследования.
Следует отметить, что предложения рабочей группы реализованы в рамках проекта Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам усиления борьбы с рейдерством, защиты предпринимательской деятельности от незаконного вмешательства государственных органов и должностных лиц и усиления мер, препятствующих нелегальному обороту драгоценных металлов».
Так, внесены поправки в УПК, которые предусматривают сокращение с 7 до 3 суток срока рассмотрения жалоб прокурором, начальниками следственного отдела, органа дознания на незаконное поведение лица, осуществляющего досудебное расследование, несанкционированный осмотр, обыск, выемки, временное ограничение распоряжением имуществом, приостановление совершения сделок и иных операций с имуществом. Также согласно поправкам установлен срок приостановления совершения сделок, операций с имуществом, его изъятия (не более 10 суток), порядок уведомления об этом финансовых организаций, уполномоченных органов в сфере регистрации имущества. Не менее важно установление прокурором разумных сроков расследования с момента регистрации дела в ЕРДР и установление порядка проведения осмотра помещений и территорий бизнеса, а также порядка санкционирования данного процессуального действия судом, возможности изъятия лицом, осуществляющим досудебное расследование, информации, содержащейся в компьютерном и ином оборудовании.
Данный закон подписан Главой государства 2 июля 2021 года.
– Большую проблему сейчас представляет ответственность должностных лиц за незаконное вмешательство в бизнес. Есть масса примеров. Что Вы предлагаете в этой связи?
– В 2019 году Глава государства в своем Послании поручил усилить защиту предпринимателей от рейдерства и незаконных действий правоохранительных и контролирующих органов.
НПП «Атамекен» совместно с офисом бизнес-омбудсмена начиная с 2017 года поднимают вопрос о дисбалансе поступающих жалоб от бизнеса на неправомерные действия должностных лиц и практически нулевой статистике по привлечению к ответственности в рамках уголовного и административного законодательства лиц, которые допустили нарушение прав и охраняемых законом интересов предпринимателей. Много сделано за это время, снижена репрессивность уголовного и административного законодательства в отношении бизнеса. Как итог – резкий спад количества возбуждаемых уголовных дел по экономическим статьям в отношении бизнеса.
Однако вопрос усиления прав и законных интересов бизнеса при осуществлении своей деятельности остается актуальным. В этой связи в рамках реализации поручений Главы государства выработан комплекс законодательных предложений. Так, было предложено увеличить до 1 года срок давности для привлечения должностных лиц за незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, а также за правонарушения в области проведения проверок субъектов частного предпринимательства.
С целью разделить «корпоративные» способы захвата бизнеса от «силового» рейдерства предложено также ввести в статью 249 УК (Рейдерство) новую часть 1-1, в которой предусмотрены формы рейдерства, сопряженные с привлечением ресурсов государственных органов. К примеру, к рейдерству будет относиться принуждение собственника к продаже компании в результате «заказных» проверок контролирующих органов. Таким же образом будут расцениваться ограничительные, запретительные меры со стороны правоохранительных или судебных органов. Конечная цель таких противоправных действий одна – незаконное приобретение права собственности на компанию, установление контроля над ним. Кроме того, проработаны вопросы совершенствования редакции статьи 365 УК о воспрепятствовании законной предпринимательской деятельности. В частности, перечислены наиболее часто встречающиеся действия, которые можно квалифицировать как воспрепятствование законной предпринимательской деятельности.
К этим действиям относятся: нарушение порядка проведения проверок, неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии), незаконное приостановление деятельности субъекта предпринимательства, операций по его банковскому счету, принудительное привлечение к благотворительности, неправомерный отказ в применении льгот и преференций.
Поправки включены в проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам усиления борьбы с рейдерством, защиты предпринимательской деятельности от незаконного вмешательства государственных органов и должностных лиц и усиления мер, препятствующих нелегальному обороту драгоценных металлов». Поправки в КоАП включены в проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РК об административных правонарушениях». Оба закона уже подписаны Президентом в июле текущего года.
– Расскажите подробнее о внедрении института проверочных действий правоохранительных органов до начала уголовного преследования бизнеса.
– УПК ограничивает возбуждение уголовного дела, если имеется гражданско-правовой спор. Но на практике имеет место избирательный подход правоохранительных органов. В одних случаях они говорят о гражданско-правовых отношениях, в других случаях – возбуждают дела.
Сообщения о преступлениях в экономической сфере не всегда содержат достаточных сведений, указывающих на признаки преступления. Должностные лица органов госконтроля не обладают знаниями и компетенцией по установлению факта технической ошибки или намеренного умысла. Определяющим фактором передачи материалов в правоохранительные органы служит превышение порогов ущерба. Поэтому всегда есть большая вероятность необоснованного уголовного давления на бизнес.
В этой связи нами предложено ввести механизмы проверочных действий до возбуждения уголовного дела. Это касается сферы экономических правонарушений. В этом случае можно будет проверить заявления, не прибегая к выемке, арестам, блокировкам счетов. Главный критерий – дать субъективную оценку фактам и не навредить работе предприятия.
В ходе обсуждений данный подход не был поддержан госорганами. Отмечалось, что это будет воспринято как возврат к институту доследственной проверки. От нее ранее отказались из-за того, что правоохранительные органы фактически дважды проводили одни и те же действия, формально называя их по-иному, как на стадии доследственной проверки, так и в ходе предварительного следствия.
Введение проверки по одной категории уголовных правонарушений будет фактически означать его реабилитацию в рамках всего уголовного процесса. В этой связи в ходе обсуждений на рабочей группе поддержан несколько иной подход – прокурор теперь вправе, проверив законность начала досудебного расследования, установить разумный срок досудебного расследования.
– Если посмотреть на жалобы МСБ, то можно выделить целый сектор – аресты счетов по непонятным причинам. Как Вы решаете этот вопрос?
– В рабочей группе также рассмотрен вопрос о приостановлении сделок и иных операций с имуществом. Санкция на приостановление выдается судом.
Сейчас до получения санкции следователь вправе приостановить сделки – если имущество, подлежащее аресту, может быть сокрыто или утрачено. Об этом уведомляется суд и прокурор (в течение 24 часов).
В чем основная проблема? Следователь выносит постановление, направляет в уполномоченные органы для исполнения. И данное ограничение не снимается, пока не завершится уголовное дело. Имущество не может использоваться и фактически выводится из оборота.
Генеральной прокуратурой выявлено порядка 150 фактов необоснованного длительного приостановления сделок. Следует отметить, что фактически у суда нет ни аппарата, ни необходимых ресурсов, чтобы перепроверить обоснованность ходатайств органов следствия о вынесении санкций.
В этой связи предложена следующая схема. Прокурор согласовывает приостановление сделки, устанавливается 10-дневный срок на получение санкции суда.
Полномочия суда (по даче санкции) сохраняются. Если в течение 10 дней санкция не получена, то наложенные ограничения автоматически снимаются.
Уполномоченные органы (юстиция, банки и др.) не ждут дополнительных указаний от следователя. Прокуратура в данном случае выступает дополнительным фильтром для исключения необоснованных решений органов следствия. Соответствующие поправки уже внесены в УПК.
Однако на этом мы не ограничимся, работа по данному направлению будет продолжена.
по защите прав предпринимателей Казахстана Рустам Журсунов.
– Рустам Манарбекович, Вы являетесь членом рабочей группы по реформе правоохранительной системы. Расскажите о том, какие вопросы сейчас обсуждаются в группе, на каких проблемах делаются фокусировки?
– Основной акцент в рабочей группе по реформе правоохранительной системы был сделан на выработку предложений для реализации поручений, озвученных в Послании, в том числе по таким вопросам, как переориентирование надзора прокуратуры на эффективное решение проблем, с которыми обращаются граждане и бизнес; согласование с органами прокуратуры ключевых процессуальных решений; осуществление следственных действий в отношении предпринимателей с санкции суда или прокурора и проведение реформы местной полицейской службы.
По итогам обсуждений предложения по усилению надзорных функций органов прокуратуры, повышению роли и статуса участковых инспекторов в целом поддержаны. Так, органы прокуратуры теперь будут назначать проведение проверок по обращениям субъектов предпринимательства. Сейчас они ограничены по Закону РК «О прокуратуре». Кроме того, согласно предложенным нововведениям, прокурором должно быть согласовано требование органа уголовного преследования о производстве ревизий и проверок деятельности субъектов предпринимательства. Помимо прочего, с согласия прокурора отныне можно производить приостановление сделок и иных операций с имуществом. И прокурор также вправе, проверив законность начала досудебного расследования, установить разумный срок досудебного расследования. В числе одобренных предложений значатся также – необходимость получения санкции следственного судьи, если подлежащие изъятию предметы и носители информации содержат коммерческую тайну, рассмотрение жалоб о проведении несанкционированного осмотра, обыска и выемки в течение трех суток с момента их получения.
– Можно ли говорить о смене карательного подхода со стороны правоохранительных органов по отношению к МСБ?
– Есть поручение Главы государства оградить бизнес от чрезмерного вмешательства силовых структур. Большие задачи в этой связи поставлены перед прокуратурой.
Полагаем, что реализация предложений, выработанных рабочей группой, позволит существенно повысить уровень защищенности представителей МСБ от неоправданных действий силовых структур. Ведь даже сам факт необходимости согласования с прокурором производства ревизий и проверок бизнеса может в разы умерить аппетиты органов уголовного преследования.
Еще одно важное предложение – проверка прокурором законности начала досудебного расследования. Как известно, сейчас для начала уголовного дела достаточно регистрации заявления или рапорта должностного лица (за некоторыми исключениями). На практике это дает возможность инициирования дел по усмотрению самих правоохранительных органов. Теперь же прокурор будет проверять, насколько обоснованы такие рапорты и инициативы должностных лиц. При выявлении нарушений прокурор прекращает расследование.
Поправки предоставляют прокуратуре возможность вмешаться в уголовный процесс уже в самом начале и минимизировать риски необоснованного расследования. Помимо этого, как я уже говорил, прокурор устанавливает разумный срок досудебного расследования. Это означает, что сокращается возможность волокиты и искусственного затягивания дел, меньше будет вероятности долгосрочного нахождения предпринимателей в орбите уголовного преследования.
Следует отметить, что предложения рабочей группы реализованы в рамках проекта Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам усиления борьбы с рейдерством, защиты предпринимательской деятельности от незаконного вмешательства государственных органов и должностных лиц и усиления мер, препятствующих нелегальному обороту драгоценных металлов».
Так, внесены поправки в УПК, которые предусматривают сокращение с 7 до 3 суток срока рассмотрения жалоб прокурором, начальниками следственного отдела, органа дознания на незаконное поведение лица, осуществляющего досудебное расследование, несанкционированный осмотр, обыск, выемки, временное ограничение распоряжением имуществом, приостановление совершения сделок и иных операций с имуществом. Также согласно поправкам установлен срок приостановления совершения сделок, операций с имуществом, его изъятия (не более 10 суток), порядок уведомления об этом финансовых организаций, уполномоченных органов в сфере регистрации имущества. Не менее важно установление прокурором разумных сроков расследования с момента регистрации дела в ЕРДР и установление порядка проведения осмотра помещений и территорий бизнеса, а также порядка санкционирования данного процессуального действия судом, возможности изъятия лицом, осуществляющим досудебное расследование, информации, содержащейся в компьютерном и ином оборудовании.
Данный закон подписан Главой государства 2 июля 2021 года.
– Большую проблему сейчас представляет ответственность должностных лиц за незаконное вмешательство в бизнес. Есть масса примеров. Что Вы предлагаете в этой связи?
– В 2019 году Глава государства в своем Послании поручил усилить защиту предпринимателей от рейдерства и незаконных действий правоохранительных и контролирующих органов.
НПП «Атамекен» совместно с офисом бизнес-омбудсмена начиная с 2017 года поднимают вопрос о дисбалансе поступающих жалоб от бизнеса на неправомерные действия должностных лиц и практически нулевой статистике по привлечению к ответственности в рамках уголовного и административного законодательства лиц, которые допустили нарушение прав и охраняемых законом интересов предпринимателей. Много сделано за это время, снижена репрессивность уголовного и административного законодательства в отношении бизнеса. Как итог – резкий спад количества возбуждаемых уголовных дел по экономическим статьям в отношении бизнеса.
Однако вопрос усиления прав и законных интересов бизнеса при осуществлении своей деятельности остается актуальным. В этой связи в рамках реализации поручений Главы государства выработан комплекс законодательных предложений. Так, было предложено увеличить до 1 года срок давности для привлечения должностных лиц за незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, а также за правонарушения в области проведения проверок субъектов частного предпринимательства.
С целью разделить «корпоративные» способы захвата бизнеса от «силового» рейдерства предложено также ввести в статью 249 УК (Рейдерство) новую часть 1-1, в которой предусмотрены формы рейдерства, сопряженные с привлечением ресурсов государственных органов. К примеру, к рейдерству будет относиться принуждение собственника к продаже компании в результате «заказных» проверок контролирующих органов. Таким же образом будут расцениваться ограничительные, запретительные меры со стороны правоохранительных или судебных органов. Конечная цель таких противоправных действий одна – незаконное приобретение права собственности на компанию, установление контроля над ним. Кроме того, проработаны вопросы совершенствования редакции статьи 365 УК о воспрепятствовании законной предпринимательской деятельности. В частности, перечислены наиболее часто встречающиеся действия, которые можно квалифицировать как воспрепятствование законной предпринимательской деятельности.
К этим действиям относятся: нарушение порядка проведения проверок, неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии), незаконное приостановление деятельности субъекта предпринимательства, операций по его банковскому счету, принудительное привлечение к благотворительности, неправомерный отказ в применении льгот и преференций.
Поправки включены в проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам усиления борьбы с рейдерством, защиты предпринимательской деятельности от незаконного вмешательства государственных органов и должностных лиц и усиления мер, препятствующих нелегальному обороту драгоценных металлов». Поправки в КоАП включены в проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РК об административных правонарушениях». Оба закона уже подписаны Президентом в июле текущего года.
– Расскажите подробнее о внедрении института проверочных действий правоохранительных органов до начала уголовного преследования бизнеса.
– УПК ограничивает возбуждение уголовного дела, если имеется гражданско-правовой спор. Но на практике имеет место избирательный подход правоохранительных органов. В одних случаях они говорят о гражданско-правовых отношениях, в других случаях – возбуждают дела.
Сообщения о преступлениях в экономической сфере не всегда содержат достаточных сведений, указывающих на признаки преступления. Должностные лица органов госконтроля не обладают знаниями и компетенцией по установлению факта технической ошибки или намеренного умысла. Определяющим фактором передачи материалов в правоохранительные органы служит превышение порогов ущерба. Поэтому всегда есть большая вероятность необоснованного уголовного давления на бизнес.
В этой связи нами предложено ввести механизмы проверочных действий до возбуждения уголовного дела. Это касается сферы экономических правонарушений. В этом случае можно будет проверить заявления, не прибегая к выемке, арестам, блокировкам счетов. Главный критерий – дать субъективную оценку фактам и не навредить работе предприятия.
В ходе обсуждений данный подход не был поддержан госорганами. Отмечалось, что это будет воспринято как возврат к институту доследственной проверки. От нее ранее отказались из-за того, что правоохранительные органы фактически дважды проводили одни и те же действия, формально называя их по-иному, как на стадии доследственной проверки, так и в ходе предварительного следствия.
Введение проверки по одной категории уголовных правонарушений будет фактически означать его реабилитацию в рамках всего уголовного процесса. В этой связи в ходе обсуждений на рабочей группе поддержан несколько иной подход – прокурор теперь вправе, проверив законность начала досудебного расследования, установить разумный срок досудебного расследования.
– Если посмотреть на жалобы МСБ, то можно выделить целый сектор – аресты счетов по непонятным причинам. Как Вы решаете этот вопрос?
– В рабочей группе также рассмотрен вопрос о приостановлении сделок и иных операций с имуществом. Санкция на приостановление выдается судом.
Сейчас до получения санкции следователь вправе приостановить сделки – если имущество, подлежащее аресту, может быть сокрыто или утрачено. Об этом уведомляется суд и прокурор (в течение 24 часов).
В чем основная проблема? Следователь выносит постановление, направляет в уполномоченные органы для исполнения. И данное ограничение не снимается, пока не завершится уголовное дело. Имущество не может использоваться и фактически выводится из оборота.
Генеральной прокуратурой выявлено порядка 150 фактов необоснованного длительного приостановления сделок. Следует отметить, что фактически у суда нет ни аппарата, ни необходимых ресурсов, чтобы перепроверить обоснованность ходатайств органов следствия о вынесении санкций.
В этой связи предложена следующая схема. Прокурор согласовывает приостановление сделки, устанавливается 10-дневный срок на получение санкции суда.
Полномочия суда (по даче санкции) сохраняются. Если в течение 10 дней санкция не получена, то наложенные ограничения автоматически снимаются.
Уполномоченные органы (юстиция, банки и др.) не ждут дополнительных указаний от следователя. Прокуратура в данном случае выступает дополнительным фильтром для исключения необоснованных решений органов следствия. Соответствующие поправки уже внесены в УПК.
Однако на этом мы не ограничимся, работа по данному направлению будет продолжена.
