СНГ: от цивилизованного развода – к эффективному взаимодействию
Жания Уранкаева
О школе молодых интеллектуалов:
– Межгосударственный проект "Школа молодых интеллектуалов", организованный российским политологическим центром "Север – Юг" по развитию информационных и научных связей с зарубежными странами, уже завоевал популярность в государствах постсоветского пространства. Он реализуется при поддержке Межгосударственного фонда гуманитарного сотрудничества государств – участников СНГ и направлен на развитие профессиональных контактов между молодыми специалистами-гуманитариями из Стран Содружества. В течение этого года заседания Клуба уже прошли в Ереване и Баку. Итоговое заседание состоится в конце текущего года в Астане.
Об интеграции в СНГ:
– В настоящий момент можно выделить три позиции в оценке развития интеграции в формате СНГ.
Первая – критически пессимистическая. Чего достигло Содружество за 25 лет? Из 12 стран сегодня реальными членами СНГ являются девять, потому что Туркменистан предпочел статус ассоциированного члена, практически наблюдателя, Грузия вышла из состава СНГ после событий 2008 года, Украина начала процедуру выхода, но остановилась. Есть проблемы и противоречия между другими странами СНГ: замороженные конфликты, иногда возгорающиеся и затухающие. В частности, Нагорно-Карабахский конфликт между Арменией и Азербайджаном. Есть напряженность в треугольнике Узбекистан – Кыргызстан – Таджикистан. Есть на территории СНГ непризнанные государства. Молдова готовится к ассоциации с ЕС с неизвестными последствиями. Лидеры стран СНГ часто подчеркивают не столько общность интересов, сколько их несовпадение. В экономическом плане также имеются проблемы как между странами-членами, так и между СНГ и внешним миром, исходящие из сырьевой траектории развития, что создает уязвимость перед колебаниями цен на энергоресурсы и так далее.
Вывод по данной позиции следующий: СНГ за 25 лет так и не стало ничем иным, кроме как инструментом "цивилизованного развода". Следующая позиция, которую можно назвать критически скептической, базируется на постулате: да, есть основания согласиться со многими критическими замечаниями в адрес всего недостигнутого, упущенного, нереализованного. Но в то же время есть ряд объективных причин, обусловивших эти упущения, которые постепенно могут преодолеваться. В процессе развития СНГ есть затруднения, но есть также интеграционные импульсы на просторах Содружества, которые имеют хорошие перспективы сплачивания стран и народов. Наши гуманитарные связи призваны играть в этом серьезную роль.
О безопасности на Евразийском континенте:
– В эволюции процесса обеспечения безопасности на постсоветском пространстве за последние 25 лет есть три этапа. Первый из них – период, который последовал сразу за распадом СССР. Он характеризуется попытками России и ряда других государств "удержать" пространство уже бывшего Советского Союза. Базовым элементом этих попыток выступает подписанный в 1992 году Ташкентский договор о коллективной безопасности. Юридически выглядел довольно убедительным, поскольку в него была буквально скопирована формула из Вашингтонского договора 1949 года о том, что нападение на одно государство-участника расценивается как нападение на все остальные. При этом, однако, было два момента, которые делали документ "рыхлым".
Первое – это то, что все страны – участницы Договора имели право выстраивать связи с внешними субъектами в тех пределах, пока это не противоречит национальной безопасности других стран-участниц. В категорию "внешних субъектов" входили в том числе структуры НАТО, которые в ту пору модно было именовать словом "партнеры". И придраться к чему-либо здесь было невозможно.
Второй момент: в Ташкентском договоре не было дано четкого определения тому, что считать агрессией. Это нечто исходящее извне или же в том числе относящееся к конфликтам между членами Договора? Ответа на этот вопрос в документе нет. И существует точка зрения, что он не был прописан в Договоре по одной причине – иначе бы он просто не был подписан в той ситуации, которая сложилась на постсоветском пространстве в начале 90-х годов.
Помимо Ташкентского договора, был еще пакет меморандумов 1995 года о гарантиях территориальной целостности, о создании и сохранении единой системы пограничной службы и единой системы противовоздушной обороны, а также ряд двусторонних документов о военно-техническом сотрудничестве.
Идея всего этого комплекса соглашений была предельно проста – сохранить единое пространство безопасности на территории бывшего Советского Союза. Но эта идея на тот момент реализована не была.
Об упущенных возможностях:
– Главной причиной упущенных возможностей стала та самая упомянутая первая статья Ташкентского договора, обусловившая юридически узаконенный распад единого пространства безопасности во второй половине 90-х годов. Первыми это пространство покинули страны, имевшие особый статус в рамках Ташкентского договора, – Украина, которая определяла себя ассоциированным членом, и Туркмения, заявившая о нейтральном статусе, но согласившаяся сотрудничать с членами Договора сегментарно, в тех сферах, где это будет выгодно. Затем началось формирование альтернативного субблока ГУУАМ (ГУАМ), формат которого часто именуют политическим, хотя изначально он был военно-политическим, поскольку объединение "вызрело" из консультаций между Молдавией и Грузией на Венской конференции по Договору об обычных вооруженных силах в Европе. То есть идея была принудить Россию к выводу войск с территории Грузии и Молдавии через механизм ДОВСЕ.
Следующим деструктивным моментом стало то, что в 1999 году несколько стран, включая Грузию, отказались продлевать срок действия Ташкентского договора. И особенно болезненный факт – появление американских военных баз в Центральной Азии.
В этот кризисный момент приходит осознание необходимости срочно создавать полноценный военно-политический блок и одновременно понимание: на всем пространстве СНГ создать его уже невозможно.
Второй период эволюции безопасности на евразийском пространстве я датирую 2002 годом. Он характеризуется так называемой "сдвоенной стратегией" России.
Кризисы в ОДКБ:
– В 2008 году произошло крайне неприятное событие, побудившее к переосмыслению концепции безопасности на территории Евразии, – пятидневная война в Южной Осетии, которая, по сути, спровоцировала глубокое разочарование в самом механизме ОДКБ в российском руководстве.
Позиция России не получила каких-либо четких и внятных оценок от имени организации, не говоря уже о ее членах. По факту получалось, что миссия ОДКБ ограничивается регионально-фрагментарным форматом и сосредоточена на борьбе с исламским экстремизмом в векторе Афганистан – Центральная Азия. В этот период Россия инициирует ряд срочных мер по укреплению ОДКБ, попытки насыщения деятельности организации новым содержанием. Первый шаг на этом пути – создание Коллективных сил оперативного реагирования, так называемых КСОР. Они создавались очень непросто. В частности, Беларусь в течение полугода занимала категоричную позицию и согласилась на создание КСОР только при условии, что национальные силы не будут участвовать в военных и миротворческих операциях без санкции парламента республики. Сильное влияние оказал и кризис в Кыргызстане. В условиях коллапса 2010 года исполняющая в то время обязанности президента республики Роза Отунбаева обратилась в ОДКБ с просьбой ввести в страну миротворческие силы. И тут выяснилось: таковых нет. Конечно, можно было ввести обычные войска, но этот шаг однозначно был бы интерпретирован "друзьями" как интервенция. Поэтому на саммите в Астане, состоявшемся в августе 2011 года, было принято решение о срочном создании миротворческого потенциала ОДКБ. Через год подписывается Меморандум о взаимопонимании между Секретариатом ОДКБ и департаментом операций Организации Объединенных Наций, в котором впервые отмечается, что при определенных ситуациях ООН может одобрить миротворческую деятельность ОДКБ и выдать мандат на ее проведение. На рубеже 2013–2014 годов, накануне украинского кризиса, на самом высоком уровне обсуждалась идея внесения поправки в Устав ОДКБ о разрешении превентивной миротворческой деятельности. Суть поправки такова: если где-то вблизи от границ ОДКБ возникает опасный очаг напряженности, ОДКБ будет иметь право превентивно, самостоятельно или с согласия ОБСЕ и – гипотетически – ООН провести какую-то операцию с целью предотвращения усугубления кризиса. Однако достичь единства в этой позиции так и не удалось, о чем свидетельствует и развитие украинского кризиса. В этом контексте сложно говорить о наличии у ОДКБ миротворческого потенциала как такового. Это подтвердили и события нынешней весны, когда произошло обострение ситуации вокруг Нагорного Карабаха – ОДКБ очень четко дистанцировалась от проблемы, заявив, что на эту территорию гарантии организации не распространяются.
О перспективах ОДКБ:
– Первый сценарий развития ОДКБ – ее превращение в "блокирующую" организацию, в структуру, у сторон-участниц которой нет жестких обязательств друг перед другом, а задача организации сводится к тому, чтобы не допустить присоединения ее членов к какому-то другому военно-политическому блоку. Однако здесь возникает вопрос: если ОДКБ станет блокирующей организацией, к кому перейдут реальные миротворческие функции? Очевидно, нужно будет создавать дублирующую организацию. Но это путь раскола, в котором вряд ли кто-то из членов ОДКБ заинтересован. Другой вариант – превращение ОДКБ в сугубо функциональную организацию, зацикленную исключительно на вопросах защиты границ с Афганистаном, помощи Таджикистану и Кыргызстану в случае необходимости обеспечения их территориальной целостности. Это в принципе тот вариант, который пытались реализовать в период между 2004 и 2009 годами. Но он превращает ОДКБ в сугубо региональную структуру. Это отчасти выгодно странам Центральной Азии, но одновременно возникает ущемление интересов других членов организации, в частности Беларуси и Армении, которым такой вариант не особенно интересен.
Третий вариант – превращение ОДКБ в полноценный региональный военно-политический блок с единым командованием, в связи с чем встает вопрос о трех базовых вещах. Первое – необходимость выработки общей политической стратегии. В этом случае необходимо будет вводить в Устав организации некий аналог четвертой статьи Вашингтонского договора 1949 года о механизме постоянных консультаций по военно-политическим проблемам и создавать на институциональной основе постоянно действующие, не ситуативные, не только военные, но и политические органы ОДКБ – парламентскую ассамблею, Совет министров иностранных дел и так далее. Третий вариант – усиление координации в военно-технической сфере, не только в области вооруженных сил, но и в области военной промышленности. Этот вариант может отчасти дополнять интеграцию в рамках Евразийского экономического союза. Но он, по сути, предполагает восстановление былой советской системы взаимодействия между военными предприятиями, создание постоянно действующих комитетов по координации военной промышленности. Вопрос в том, пойдут ли на это все государства – члены ОДКБ. Ближайшие два – три года – реальный срок, в течение которого станет понятно, по какому сценарию будет воплощаться дальнейшая эволюция организации и, соответственно, концепция обеспечения безопасности на пространстве Евразии.
– Межгосударственный проект "Школа молодых интеллектуалов", организованный российским политологическим центром "Север – Юг" по развитию информационных и научных связей с зарубежными странами, уже завоевал популярность в государствах постсоветского пространства. Он реализуется при поддержке Межгосударственного фонда гуманитарного сотрудничества государств – участников СНГ и направлен на развитие профессиональных контактов между молодыми специалистами-гуманитариями из Стран Содружества. В течение этого года заседания Клуба уже прошли в Ереване и Баку. Итоговое заседание состоится в конце текущего года в Астане.
Об интеграции в СНГ:
– В настоящий момент можно выделить три позиции в оценке развития интеграции в формате СНГ.
Первая – критически пессимистическая. Чего достигло Содружество за 25 лет? Из 12 стран сегодня реальными членами СНГ являются девять, потому что Туркменистан предпочел статус ассоциированного члена, практически наблюдателя, Грузия вышла из состава СНГ после событий 2008 года, Украина начала процедуру выхода, но остановилась. Есть проблемы и противоречия между другими странами СНГ: замороженные конфликты, иногда возгорающиеся и затухающие. В частности, Нагорно-Карабахский конфликт между Арменией и Азербайджаном. Есть напряженность в треугольнике Узбекистан – Кыргызстан – Таджикистан. Есть на территории СНГ непризнанные государства. Молдова готовится к ассоциации с ЕС с неизвестными последствиями. Лидеры стран СНГ часто подчеркивают не столько общность интересов, сколько их несовпадение. В экономическом плане также имеются проблемы как между странами-членами, так и между СНГ и внешним миром, исходящие из сырьевой траектории развития, что создает уязвимость перед колебаниями цен на энергоресурсы и так далее.
Вывод по данной позиции следующий: СНГ за 25 лет так и не стало ничем иным, кроме как инструментом "цивилизованного развода". Следующая позиция, которую можно назвать критически скептической, базируется на постулате: да, есть основания согласиться со многими критическими замечаниями в адрес всего недостигнутого, упущенного, нереализованного. Но в то же время есть ряд объективных причин, обусловивших эти упущения, которые постепенно могут преодолеваться. В процессе развития СНГ есть затруднения, но есть также интеграционные импульсы на просторах Содружества, которые имеют хорошие перспективы сплачивания стран и народов. Наши гуманитарные связи призваны играть в этом серьезную роль.
О безопасности на Евразийском континенте:
– В эволюции процесса обеспечения безопасности на постсоветском пространстве за последние 25 лет есть три этапа. Первый из них – период, который последовал сразу за распадом СССР. Он характеризуется попытками России и ряда других государств "удержать" пространство уже бывшего Советского Союза. Базовым элементом этих попыток выступает подписанный в 1992 году Ташкентский договор о коллективной безопасности. Юридически выглядел довольно убедительным, поскольку в него была буквально скопирована формула из Вашингтонского договора 1949 года о том, что нападение на одно государство-участника расценивается как нападение на все остальные. При этом, однако, было два момента, которые делали документ "рыхлым".
Первое – это то, что все страны – участницы Договора имели право выстраивать связи с внешними субъектами в тех пределах, пока это не противоречит национальной безопасности других стран-участниц. В категорию "внешних субъектов" входили в том числе структуры НАТО, которые в ту пору модно было именовать словом "партнеры". И придраться к чему-либо здесь было невозможно.
Второй момент: в Ташкентском договоре не было дано четкого определения тому, что считать агрессией. Это нечто исходящее извне или же в том числе относящееся к конфликтам между членами Договора? Ответа на этот вопрос в документе нет. И существует точка зрения, что он не был прописан в Договоре по одной причине – иначе бы он просто не был подписан в той ситуации, которая сложилась на постсоветском пространстве в начале 90-х годов.
Помимо Ташкентского договора, был еще пакет меморандумов 1995 года о гарантиях территориальной целостности, о создании и сохранении единой системы пограничной службы и единой системы противовоздушной обороны, а также ряд двусторонних документов о военно-техническом сотрудничестве.
Идея всего этого комплекса соглашений была предельно проста – сохранить единое пространство безопасности на территории бывшего Советского Союза. Но эта идея на тот момент реализована не была.
Об упущенных возможностях:
– Главной причиной упущенных возможностей стала та самая упомянутая первая статья Ташкентского договора, обусловившая юридически узаконенный распад единого пространства безопасности во второй половине 90-х годов. Первыми это пространство покинули страны, имевшие особый статус в рамках Ташкентского договора, – Украина, которая определяла себя ассоциированным членом, и Туркмения, заявившая о нейтральном статусе, но согласившаяся сотрудничать с членами Договора сегментарно, в тех сферах, где это будет выгодно. Затем началось формирование альтернативного субблока ГУУАМ (ГУАМ), формат которого часто именуют политическим, хотя изначально он был военно-политическим, поскольку объединение "вызрело" из консультаций между Молдавией и Грузией на Венской конференции по Договору об обычных вооруженных силах в Европе. То есть идея была принудить Россию к выводу войск с территории Грузии и Молдавии через механизм ДОВСЕ.
Следующим деструктивным моментом стало то, что в 1999 году несколько стран, включая Грузию, отказались продлевать срок действия Ташкентского договора. И особенно болезненный факт – появление американских военных баз в Центральной Азии.
В этот кризисный момент приходит осознание необходимости срочно создавать полноценный военно-политический блок и одновременно понимание: на всем пространстве СНГ создать его уже невозможно.
Второй период эволюции безопасности на евразийском пространстве я датирую 2002 годом. Он характеризуется так называемой "сдвоенной стратегией" России.
Кризисы в ОДКБ:
– В 2008 году произошло крайне неприятное событие, побудившее к переосмыслению концепции безопасности на территории Евразии, – пятидневная война в Южной Осетии, которая, по сути, спровоцировала глубокое разочарование в самом механизме ОДКБ в российском руководстве.
Позиция России не получила каких-либо четких и внятных оценок от имени организации, не говоря уже о ее членах. По факту получалось, что миссия ОДКБ ограничивается регионально-фрагментарным форматом и сосредоточена на борьбе с исламским экстремизмом в векторе Афганистан – Центральная Азия. В этот период Россия инициирует ряд срочных мер по укреплению ОДКБ, попытки насыщения деятельности организации новым содержанием. Первый шаг на этом пути – создание Коллективных сил оперативного реагирования, так называемых КСОР. Они создавались очень непросто. В частности, Беларусь в течение полугода занимала категоричную позицию и согласилась на создание КСОР только при условии, что национальные силы не будут участвовать в военных и миротворческих операциях без санкции парламента республики. Сильное влияние оказал и кризис в Кыргызстане. В условиях коллапса 2010 года исполняющая в то время обязанности президента республики Роза Отунбаева обратилась в ОДКБ с просьбой ввести в страну миротворческие силы. И тут выяснилось: таковых нет. Конечно, можно было ввести обычные войска, но этот шаг однозначно был бы интерпретирован "друзьями" как интервенция. Поэтому на саммите в Астане, состоявшемся в августе 2011 года, было принято решение о срочном создании миротворческого потенциала ОДКБ. Через год подписывается Меморандум о взаимопонимании между Секретариатом ОДКБ и департаментом операций Организации Объединенных Наций, в котором впервые отмечается, что при определенных ситуациях ООН может одобрить миротворческую деятельность ОДКБ и выдать мандат на ее проведение. На рубеже 2013–2014 годов, накануне украинского кризиса, на самом высоком уровне обсуждалась идея внесения поправки в Устав ОДКБ о разрешении превентивной миротворческой деятельности. Суть поправки такова: если где-то вблизи от границ ОДКБ возникает опасный очаг напряженности, ОДКБ будет иметь право превентивно, самостоятельно или с согласия ОБСЕ и – гипотетически – ООН провести какую-то операцию с целью предотвращения усугубления кризиса. Однако достичь единства в этой позиции так и не удалось, о чем свидетельствует и развитие украинского кризиса. В этом контексте сложно говорить о наличии у ОДКБ миротворческого потенциала как такового. Это подтвердили и события нынешней весны, когда произошло обострение ситуации вокруг Нагорного Карабаха – ОДКБ очень четко дистанцировалась от проблемы, заявив, что на эту территорию гарантии организации не распространяются.
О перспективах ОДКБ:
– Первый сценарий развития ОДКБ – ее превращение в "блокирующую" организацию, в структуру, у сторон-участниц которой нет жестких обязательств друг перед другом, а задача организации сводится к тому, чтобы не допустить присоединения ее членов к какому-то другому военно-политическому блоку. Однако здесь возникает вопрос: если ОДКБ станет блокирующей организацией, к кому перейдут реальные миротворческие функции? Очевидно, нужно будет создавать дублирующую организацию. Но это путь раскола, в котором вряд ли кто-то из членов ОДКБ заинтересован. Другой вариант – превращение ОДКБ в сугубо функциональную организацию, зацикленную исключительно на вопросах защиты границ с Афганистаном, помощи Таджикистану и Кыргызстану в случае необходимости обеспечения их территориальной целостности. Это в принципе тот вариант, который пытались реализовать в период между 2004 и 2009 годами. Но он превращает ОДКБ в сугубо региональную структуру. Это отчасти выгодно странам Центральной Азии, но одновременно возникает ущемление интересов других членов организации, в частности Беларуси и Армении, которым такой вариант не особенно интересен.
Третий вариант – превращение ОДКБ в полноценный региональный военно-политический блок с единым командованием, в связи с чем встает вопрос о трех базовых вещах. Первое – необходимость выработки общей политической стратегии. В этом случае необходимо будет вводить в Устав организации некий аналог четвертой статьи Вашингтонского договора 1949 года о механизме постоянных консультаций по военно-политическим проблемам и создавать на институциональной основе постоянно действующие, не ситуативные, не только военные, но и политические органы ОДКБ – парламентскую ассамблею, Совет министров иностранных дел и так далее. Третий вариант – усиление координации в военно-технической сфере, не только в области вооруженных сил, но и в области военной промышленности. Этот вариант может отчасти дополнять интеграцию в рамках Евразийского экономического союза. Но он, по сути, предполагает восстановление былой советской системы взаимодействия между военными предприятиями, создание постоянно действующих комитетов по координации военной промышленности. Вопрос в том, пойдут ли на это все государства – члены ОДКБ. Ближайшие два – три года – реальный срок, в течение которого станет понятно, по какому сценарию будет воплощаться дальнейшая эволюция организации и, соответственно, концепция обеспечения безопасности на пространстве Евразии.
