Что сулит АППК?

О том, каковы перспективы использования кодекса и что это даст рядовым казахстанцам в борьбе за свои права, нам рассказал судья Верховного суда РК Аслан Тукиев.

– Аслан Султанович, во всем мире административная юстиция играет ключевую роль. Она призвана защищать потенциально слабую сторону в спорах с органом власти. Сможем ли мы перенять этот опыт и как, собственно, будет работать АППК?

– Мы не просто сможем, а обязаны сделать это. В большинстве зарубежных стран, где админист­ративная юстиция действует продолжительное время, она предос­тавляет возможность законно и справедливо разрешить спор между гражданином и госорганом. В этом нуждаются наши граждане, бизнес. Без этого затруднительно говорить об инвестиционной привлекательности страны.

В развитых странах административные суды являются авторитетными, а решения судей влияют на качество работы госоргана. И чиновник понимает, что суд будет «ревизировать» его решение через призму защиты прав гражданина. Таков посыл административной юстиции. Поэтому и уровень доверия общества высок как к гос­аппарату, так и к судам.

Эти дела (публично-правовые) сейчас рассматриваются по правилам гражданского процессуального законодательства. Важно понимать, что основное предназначение Гражданского процессуального кодекса – регулировать процесс рассмотрения частно-правовых споров. Это 95% всех дел. Только 5% приходится на публично-правовые споры.

Поэтому ГПК построен в духе равенства тяжущихся сторон (истца и ответчика), а судья при рассмотрении дел по правилам ГПК обязан быть костным, инерт­ным. Однако в публично-правовых спорах стороны фактически не равны. Госорган с его бюрократическими и людскими ресурсами всегда сильнее любого истца. Не только юристы, но даже простые люди чувствуют это неравенство.

Это, а также большое количество бюрократических правил, требований к истцу не всегда позволяли должным образом защитить свои права, установить истину. Потому дела часто бросали на полпути. Сделать процесс рассмот­рения этих дел справедливым призван новый кодекс – АППК.

На мой взгляд, в целом АППК воб­рал в себя позитивные механизмы административной юстиции зарубежных стран. Он состоит из двух частей: админист­ративные процедуры и админист­ративное судопроизводство. В связи с этим уже с 1 июля силу утрачивают законы «Об административных процедурах» и «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».

Публично-правовые споры исключаются из плоскости граж­данского судопроизводства и будут рассматриваться по правилам АППК.

В кодексе закладываются новые для национального законодательства принципы: охраны права на доверие, соразмерности, приоритета прав, запрета на злоупотребление формальными требованиями, активная роль суда, разумный срок судебного разбирательства и другое. Вводятся также и такие новые правовые категории, как административный орган, административный акт, административное действие (бездействие).

Административный орган – это не только государственный орган, но и иные субъекты, наделенные полномочиями в области государственного управления (саморегулируемые организации и т. п.). Сами административные акты будут дифференцироваться на благоприятные – предоставляющие новые права, прекращающие обязанности, улучшающие положение. И обременяющие – прекращающие права, возлагающие обязанности, ухудшающие положение.

Определяется статус лица во взаимоотношениях с административными органами, его право на участие в процедуре, изложение своей позиции, представление дополнительных материалов до принятия акта.

АППК закрепляет единую детальную процедуру инициирования, рассмотрения и принятия административного акта. Сейчас единого подхода нет. Регулирование разрозненное, отраслевое.

– Расскажите подробнее о предстоящих адми­нистративных процедурах.

– Кодексом вводится процедурная гарантия быть заслушанным. Это обеспечивает возможность лица, в отношении которого осуществляется административная процедура, выразить свою позицию до принятия окончательного решения. Заслушать – это обязанность чиновника.

Устанавливаются понятные стадии осуществления админист­ративной процедуры, в частнос­ти, стадия возбуждения (подача обращения), рассмотрения дела (исследование, заслушивание и
т. д.), принятия решения (издание административного акта, ответ на обращение). Такая система стадий позволит унифицировать всю управленческую деятельность, ограничивая ведомственные различия, и оптимизировать работу госорганов, освободив от разработки множества правовых актов, регулирующих их деятельность.

Вводится и особый порядок отмены правовых решений, которые благоприятны для граждан. Граж­данин должен быть уверенным, что однажды принятое решение является законным, последовательным и не может быть отменено, если в этом нет его вины.

То есть вина чиновника не должна автоматически влечь отмену вынесенного им акта, благоприятного для человека. Не должны люди страдать из-за невнимательности или безалаберности чиновников.

Кодексом внедряется и обязательное досудебное обжалование, за исключением отдельных категорий споров (например, налоговые, таможенные споры), где предусмот­рен особый порядок обжалования решений указанных органов.

Для удобства граждан вводится упрощенный механизм подачи жалобы в вышестоящий орган власти через нижестоящий. Гражданину не надо будет самостоятельно искать вышестоящий орган. При этом адморган обладает возможностью в течение трех дней с
момента поступления жалобы на акт исправить свою ошибку, вынес­ти благоприятный акт, не направляя дело в вышестоящий орган.

Такой механизм «самоконтроля» приведет к единообразию принятия административных актов и позволит гражданам сэко­номить время.

Производство по рассмотрению жалобы будет проходить в сравнительно ускоренном порядке – 20 рабочих дней, тогда как процесс рассмотрения споров в суде может занимать до 3 месяцев.

– А как изменится сам процесс?

– АППК – новая четвертая форма судопроизводства со своими новшествами и особенностями.

Главной отличительной чертой нового вида судопроизводства будет принцип активной роли суда. Судья станет «активным» и «говорящим». Он будет помогать истцу отстаивать его интересы.

Принцип активной роли суда включает в себя как минимум три аспекта. Это – право суда не ограничиваться представленными сторонами доказательствами и исследовать все обстоятельства, которые он сочтет необходимым для установления в пределах доказывания; суд будет собирать по собственной инициативе доказательства, если представленные являются недостаточными; и наконец, административный орган обязан доказать свою правоту, а стороны в целом обязаны представлять истребуемые судом документы и сведения.

Дело будет считаться возбужденным с момента предъявления иска и рассматриваться в судах первой и апелляционной инстанций в разумные сроки – до 3 месяцев. В кассации – до 6 месяцев.

Сокращено участие прокурора в судебном процессе. Сейчас же их участие обязательно по всем делам, затрагивающим интересы государства.

Новшествами административного процесса являются 4 вида исков (об оспаривании, принуждении, о совершении действия, о признании). От правильности выбора иска зависит эффективность защиты и восстановления прав и свобод. В этом смысле гражданин получит «помощь» судьи. Суд наделяется правом оказать содействие стороне в формулировании и (или) изменении исковых требований с предварительным разъяснением правовых последствий.

Сфера, регулируемая кодексом, очень чувствительна для общества. Поэтому особая роль отведена суду. От эффективного судебного контроля будет зависеть в целом качество государственного управления в стране.

Важным новшеством в АППК являются меры процессуального принуждения. С их помощью суд будет обеспечивать в том числе и исполнение принятых судом решений. Наложение денежного взыс­кания – это мера процессуального принуждения, вводимая с целью судебного контроля за неисполнение судебного акта, невыполнение требования (запроса) суда, неявку в суд и т. п. Сейчас этим грешат адми­нистративные органы.

В АППК приветствуются примирительные процедуры. Основным условием, влияющим на возможность использования примирительных процедур, является наличие у ответчика административного усмотрения.

– Хотелось бы поподробнее остановиться на двух принципах административного судопроизводства. Предлагается закрепить принцип «разумного срока судебного разбирательства». Не повлечет ли такой диапазон сроков их затягивание судами? Не получится так, что гражданин будет ждать решение суда годами?

– Введение в кодекс понятия «разумный срок» обусловливает необходимость пересмотра сложившихся подходов к значению сроков судебного разбирательства для обеспечения права на судебную защиту, гарантированного нашей Конституцией.

По сути, это отдача приоритета качеству, нежели срокам. Что сейчас в судах происходит? Судьи боятся нарушить срок. За нарушение срока, в принципе, ответственность такая же, как за, возможно, не совсем качественное решение. Соответственно, если он сроки нарушает, то будет со стопроцент­ной вероятностью нести ответственность, так как это очевидное и легко обнаруживаемое нарушение. А если он пойдет на второй вид нарушения, то вероятность привлечения к ответственности намного меньше.

По сути, мы его подталкиваем к этому выводу, а это не совсем правильно. Это в первую очередь права и законные интересы наших граждан.

Поэтому предлагаемый проектом кодекса разумный срок – это цивилизованный способ решить задачу. Этот срок пресекательный – три месяца (первая и апелляционная инстанции), 6 месяцев (кассация).

Надо этот разумный срок воспринимать не в том смысле, что именно 3 или 6 месяцев, а в том, что это разумный срок для рассмотрения в каждой конкретной ситуации.

Административная юстиция – это в большинстве своем наиболее сложные дела (налоговые, таможенные, земельные споры). Они требуют очень серьезной подготовки всех участников процесса.

Судьи в целом – это уже взрос­лые, состоявшиеся, с высокой дисциплиной и ответственностью люди. Они сами должны выстраи­вать иерархию очередности и важности стоящих перед ними задач. Если речь идет о десяти сотках земли, не предоставленных граж­данину, то для этого достаточно одного месяца, возможно, еще меньше. Может быть, в одно-два заседания. Налоговый же спор с десятками томов и многомиллиардным предметом, конечно, требует большего времени.

Разумные сроки – это отличительная черта административной юстиции для многих других стран, где она введена.

По кодексу разумный срок включает в себя такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников процесса, процессуальная достаточность и эффективность действий суда по оперативному рассмотрению дела. Он применим в судах первой, апелляционной, кассационной инстанций, не применяется при производстве отдельных категорий дел.

– И второй принцип – активной роли суда, в соответствии с которым также судья высказывает предварительное правовое мнение по делу. Как это повлия­ет на позицию гражданина в отстаивании своих интересов?

– Хочу обратить внимание на следующие моменты. Во-первых, это право судьи, во-вторых, судья высказывает такое мнение по тем или иным правовым обоснованиям, связанным с фактическими, юридическими сторонами рассмат­риваемого дела. То есть не в целом по делу, не прогноз, не решение, не предварительное решение, а по тем или иным аспектам дела, по правовым вопросам, которые возникают при его рассмотрении. В-третьих, это положение вводится для того, чтобы исключить неожиданное судебное решение, повысить качество судебной дискуссии, спора.

Сейчас происходит так, что истец с ответчиком судятся, а судья молчит в течение всего судебного процесса, а в конце выносит решение, которое непонятно для сторон, неожи­данно, и стороны фактичес­ки не имели возможности в процессе учитывать промежуточные выводы судьи для корректировки своей линии защиты.

Когда судья в судебном процессе высказывает свое предварительное мнение, это позволяет сторонам лучше подготовиться, привести какие-то дополнительные сведения. То есть этим самым и качество процесса, и окончательное решение улучшается, поскольку сторонам уже примерно понятно, в каком направлении, например, у судьи имеется предварительное мнение.

– С чем связано создание новых судов? У нас же есть уже административные суды. В каких регио­нах планируется их создание?

– Характерной чертой рассмот­рения публично-правовых споров в международной практике является то, что разбирательство таких споров осуществляется в самостоятельных, независимых судебных органах.

Есть и другой опыт зарубежных стран, где споры между гражданином и органом власти рассмат­ривались не в отдельных судах (Азербайджан, Узбекистан). Но практика показала несостоятельность таких подходов, и в этих странах также перешли на модель самостоятельных судов.

Не повторяя ошибок, мы тоже пошли по пути создания отдельных судов. Будут созданы новые административные суды, которые не будут рассматривать дела об административных правонарушениях. Действующие суды по Кодексу об административных правонарушениях будут подлежать переименованию с 1 июля 2021 года.

Для эффективной реализации усиления защиты прав граждан предлагаем создать в республике 21 новый административный суд – в 17 административных цент­рах и дополнительно 4 – в городах Каскелене, Семее, Жезказгане, Экибастузе. Формироваться новые суды будут в рамках действующей штатной численности судей за счет перераспределения штата на конкурсной основе. Все за счет оптимизации.

– Какая-то подготовка кадров ведется для того, чтобы судья 1 июля был готов работать по новым правилам? Или будет переброс судей из одного суда в новый?

– С сентября прошлого года судьи республики активно проходят обучение. В частности, на базе Академии правосудия, с привлечением судей ВС, посредством международных семинаров и тренингов с участием судей Германии, Латвии, Украины, экспертов Грузии, Азербайджана и других.

Судьи новых административных судов должны быть готовы к смене парадигмы и постоянно совершенствоваться. Их неподготовленность может привести к замедлению процесса полноценной административной реформы.

Учитывая опыт международных стран в подготовке кадров для судебной системы, мы планируем продолжить эту работу в ближайшие 5 лет.